Número 41: enero a marzo de 2019

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Revista CEMCI - Número 41

Trabajos de Evaluación: El procedimiento de apremio y la compensación de deudas entre administraciones públicas.

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El procedimiento de apremio y la compensación de deudas entre administraciones públicas.

Francisco Jesús Muñoz Martínez

Sumario

Introducción.

El Procedimiento De Apremio Contra Las Administraciones Públicas

- Evolución Legal Y Jurisprudencial

- Características Del Procedimiento De Apremio

- La Embargabilidad O Inembargabilidad De Los Bienes Públicos

La Compensación De Deudas Entre Administraciones Públicas

- Concepto Y Requisitos De La Compensación

- Compensación De Deudas Entre El Estado Y Demás Administraciones Públicas y Viceversa.

- La Compensación De Deudas En La Jurisprudencia

La Compatibilidad Entre El Procedimiento De Apremio Y La Compensación De Deudas.

Conclusiones.

Bibliografía.

INTRODUCCIÓN.

La situación de crisis económica que se generó a partir del año 2008, dio lugar a un incremento de la morosidad y un agravamiento de los problemas de tesorería de las Administraciones Públicas, que a su vez incidió y sigue incidiendo hoy en día en el ejercicio de acciones de ejecución forzosa, tanto de Entidades Locales frente a otras Administraciones Públicas, como de éstas frente a las primeras.

Con la elección del tema de este trabajo del Diploma de Especialización en Gestión Financiera Local, se pretende examinar la problemática del ejercicio de este tipo de acciones entre las Administraciones Públicas, bien por la vía administrativa de apremio, bien a través de la herramienta de la compensación de deudas, dejando fuera de este trabajo la vía judicial. En particular, me centraré en la compensación de deudas, de la que pretendo mostrar las diversas ventajas que aporta, así como, por el contrario, los trastornos o confusiones que conlleva su aplicación en demasiadas ocasiones.

En los primeros capítulos va a resultar esencial comprender los conceptos del procedimiento de apremio y de la compensación de deudas y sus requisitos. Por otro lado, interesa conocer también los institutos de la vía de apremio y la compensación, en su evolución normativa y en la jurisprudencia. Y, para finalizar este trabajo, como capítulo de mayor relevancia en mi opinión, resulta de interés estudiar la compatibilidad entre el procedimiento de apremio y la compensación, ya que siendo frecuente que diversas Administraciones Públicas posean deudas tributarias entre ellas, se suscita la duda de si, una vez finalizado el período voluntario de ingreso, pueden ir directamente a la vía de apremio unas contra otras o, por el contrario, deben proceder a la compensación de oficio. Asimismo, si una vez iniciado el procedimiento de apremio, antes de finalizar el mismo, se puede acudir a la compensación, pero sin prescindir o no del recargo de apremio ya aplicado.

1.- EL PROCEDIMIENTO DE APREMIO CONTRA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Es conocida la posibilidad del ejercicio del procedimiento de apremio por parte de las Administraciones Públicas para el cobro de sus créditos de derecho público frente a los particulares. Aunque hace algún tiempo, con motivo de una estricta separación de poderes en España, la aplicación de la vía de apremio era improcedente contra las Administraciones Públicas, actualmente es claro que cualquiera de ellas puede exigir sus créditos de derecho público a través del procedimiento de apremio, también contra otras Administraciones Públicas deudoras. Y esto es así incluso hasta agotar la vía ejecutiva con todas sus consecuencias, llegando a embargar ciertos bienes y derechos. Si fuera de otra forma, nunca podría la Administración acreedora hacer valer su derecho frente a la deudora, ni siquiera cuando tuviera una resolución judicial a su favor. Pero es que además, ya no cabe acudir a los Tribunales por parte de las Administraciones Públicas para el cobro de sus ingresos de derecho público a otra Administración, al margen del procedimiento legalmente establecido, ya que el procedimiento de recaudación de las deudas de derecho público de cualquiera de las Administraciones es el administrativo de apremio.

Por tanto, en el ámbito administrativo, la providencia de apremio es el título ejecutivo similar a la resolución dictada por el juez. No obstante, sigue siendo una herramienta problemática y dudosa en su utilización por una Administración frente a otras Administraciones Públicas.

1.1. Evolución legal y jurisprudencial

En la evolución del procedimiento de apremio frente a las Administraciones Públicas, se ha proclamado a lo largo de mucho tiempo la improcedencia de la vía de apremio. Esto fue así durante la vigencia de las Leyes de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, en la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, salvo los créditos asegurados con prenda o hipoteca y los liquidados a favor de la Hacienda Pública, y posteriormente en la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria. Igualmente, en las normas recaudatorias: Estatuto de Recaudación de 29 de diciembre de 1948, art. 114; Reglamento General de Recaudación de 1969, art. 155 y Regla de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, se establecía la improcedencia absoluta de apremio y embargo, judicial o administrativo, respecto de la hacienda del Estado y la improcedencia de apremio y embargo judicial de los bienes de las Entidades Locales, con la excepción de los créditos garantizados con prenda o hipoteca así como la procedencia de apremio y embargo, incluso de los fondos públicos, para satisfacer los créditos de la Hacienda Pública Estatal.

El art. 182.1 del Texto Refundido aprobado por RD-Legislativo 781/1986, de 18 de abril, estableció que las deudas contraídas por las Entidades Locales no podían ser exigidas por el procedimiento de apremio, a excepción de las aseguradas con prenda o hipoteca, no pudiendo ninguna autoridad ni Tribunal despachar mandamiento de ejecución ni dictar providencia de embargo contra bienes y derechos de dichas Entidades. Este artículo fue derogado posteriormente por la LRHL, Ley 39/1988, de 28 de diciembre, que estableció en su artículo 154.2 que los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podían despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades locales. En estos momentos, el régimen de la Hacienda Pública estatal no ha variado y el de las Entidades Locales se modifica en el sentido de que ya no procede contra ellas la vía de apremio ni el embargo de los caudales públicos, ni por los Tribunales ni por las Autoridades administrativas. El régimen de cobro entre entidades públicas pasa a ser el de la compensación de créditos y deudas recíprocas, que la Administración del Estado, respecto de las Entidades Locales, lleva a cabo con cargo a la participación de los tributos del Estado.

En la Circular 2/1993, de 10 de diciembre, del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se dictan instrucciones para la tramitación de expedientes de compensación de oficio de deudas de Entidades Públicas, en su Instrucción Primera que trataba sobre las deudas compensables, establecía que “respecto de estas deudas no se dictará providencia de apremio ni se liquidará el recargo correspondiente”.

Posteriormente, la STC 166/1998, declaró la inconstitucionalidad del art. 154.2 de la LHL, por la que la inembargabilidad de los bienes locales deja de ser un privilegio subjetivo, total, comprensivo de todos los bienes y derechos en general, pasando a ser un privilegio relativo sólo de los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público. En el mismo sentido, el vigente artículo 173.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL), dispone que “los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.

El apartado 4 del artículo 70 del Reglamento General de Recaudación (RGR), aprobado por R.D. 939/2005, de 29 de julio, dispone que en el caso de deudas a favor de la Hacienda pública estatal, que deban satisfacer las comunidades autónomas, entidades locales, organismos autónomos y otras entidades de derecho público, y sin perjuicio de la posibilidad de proceder al embargo de sus bienes, en los supuestos no excluidos por disposición legal, podrá acudirse a los procedimientos de compensación de oficio y deducción sobre transferencias. Asimismo, el artículo 28 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) establece que los recargos del período ejecutivo se devengan con el inicio de dicho período, de acuerdo con lo establecido en el artículo 161 de esta ley.

La más reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la utilización de la vía de apremio para la exacción de deudas con carácter general en su apartado uno, estableciendo que si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio.

Para finalizar este apartado, y coincidiendo con el autor Juan José SÁNCHEZ ONDAL (Revista El Derecho. 4 de octubre de 2010): “de la doctrina jurisprudencial se desprende que no cabe acudir a los Tribunales por parte de las Administraciones Públicas para el cobro de sus ingresos de derecho público a otra Administración, ya que no procede la interposición del recurso contencioso administrativo previsto en el artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contra la inactividad de la Administración por cuanto según la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 2005, “no concurren los presupuestos de hecho y jurídicos…””. La Administración no puede, por tanto, obtener un título ejecutivo al margen del procedimiento legalmente establecido, que es el administrativo de apremio.

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