Número 39: Julio a septiembre de 2018

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Revista CEMCI - Número 39

Tribuna: Aplicación de las declaraciones responsables y de las comunicaciones en el ámbito urbanístico y el comercio minorista.

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Aplicación de las declaraciones responsables y de las comunicaciones en el ámbito urbanístico y el comercio minorista.

Cayetano Prieto Romero

Sumario

URBANISMO

- Resumen.

- La sujeción a licencia previa de los actos de uso del suelo y edificación.

- La necesidad de reforma de la legislación urbanística para la aplicación de las declaraciones responsables y comunicaciones previas.

- La adaptación de la legislación autonómica: el caso de la reforma de la Ley del Suelo de Aragón de 2009 operada por la Ley 4/2013, de 23 de mayo.

- La posible sustitución de la Licencia previa de funcionamiento de los espectáculos públicos y actividades recreativas por declaración responsable a elección del interesado: la LEPAR de la Comunidad de Madrid.

- Conclusiones.

COMERCIO MINORISTA

- Resumen.

- La introducción del principio de inexigibilidad de licencia previa por la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y determinados servicios.

- La afectación del principio de inexigibilidad de licencia a las instalaciones, funcionamiento o actividad, incluidas las que requieran proyecto técnico de obras.

- La sujeción a licencia previa de las actuaciones que requieran proyecto técnico de obras de edificación o que incidan en elementos del patrimonio histórico-artístico.

- Conclusiones.

1. URBANISMO

1.1. Resumen

En el presente trabajo analizamos la aplicación de la técnica de las declaraciones responsables y las comunicaciones a dos ámbitos sectoriales determinados: el urbanismo y el comercio minorista.

Veremos que se trata de supuestos distintos pero conectados. En el caso del urbanismo, hasta el momento no se han producido reformas globales para incorporar las nuevas técnicas de intervención con carácter general a los distintos procedimientos urbanísticos, aunque sí existen figuras que tratan de simplificar la tramitación de dichos procedimientos en el caso de las actividades inocuas.

El comercio minorista es, sin embargo, el ámbito donde más claramente se ha producido la sustitución de los controles previos por mecanismos de intervención a posteriori, con una filosofía integral, en el sentido de que no solo se liberaliza el ejercicio de la actividad comercial en sí, sino también las restantes cuestiones a que está supeditado dicho ejercicio, señaladamente las infraestructuras o locales que sirven de soporte a la actividad.

Conviene advertir, además, que la legislación sectorial que no ha sido objeto de modificación reciente conserva la denominación de comunicaciones “previas”.

1.2. La sujeción a licencia previa de los actos de uso del suelo y edificación

El ámbito urbanístico es uno de los sectores donde tradicionalmente las actuaciones de uso del suelo y la edificación han estado sometidas a control administrativo previo a través de la técnica autorizatoria.

Este control previo se mantuvo durante el proceso de transposición de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, de servicios en el Mercado Interior (DS), cuyo Considerando 9 excluía las normas relativas a la ordenación del territorio y urbanismo y las normas de construcción de su ámbito de aplicación, justificando dicha exclusión en que estas normas no regulan específicamente la actividad de servicio, sino que tienen que ser respetadas por los prestadores en su actividad de servicio al igual que por los particulares en su capacidad privada.

Debe destacarse, no obstante, que ésta clara exclusión realizada por la DS no fue recogida por el legislador español al realizar la transposición, ya que la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de Libre Acceso a las Actividades de Servicio y su Ejercicio (Ley Paraguas), no explicitó dicha excepción, lo cual llevó desde un primer momento a la doctrina a plantearse la posible afectación del urbanismo con los contenidos de la Ley Paraguas.

Sin embargo, la modificación inicial de las normas reguladoras de la Administración local (artículo 85 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local – LBRL, modificado por la Ley Ómnibus; y Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 – RS, modificado por el Real Decreto 2009/2009), zanjó esta cuestión, pues no modificó ningún aspecto específicamente ligado a las licencias urbanísticas, sino que únicamente amplió los medios de intervención que las Administraciones locales pueden emplear en sus relaciones con los ciudadanos y realizó un reenvío a la Ley Paraguas para el caso de las actividades de servicios.

No obstante, la ausencia de obligación de sustituir las licencias urbanísticas por medios de control a posteriori no significa que no sea conveniente realizar el juicio de necesidad y proporcionalidad en relación a dichas autorizaciones . Y, de hecho, así lo ordenaba el artículo 39 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, introducido por la Ley Ómnibus, y lo ordena el actual equivalente artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece que cuando las Administraciones públicas establezcan medidas que restrinjan el ejercicio de derechos o prevean requisitos para el ejercicio de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad y justificar su adecuación para la consecución de los fines que se persiguen.

Pese a dicha recomendación, en general las Comunidades autónomas no han sido proclives a la modificación de sus leyes urbanísticas. Beltrán Aguirre mantiene que “las Comunidades autónomas se muestran reacias a alterar la legislación en materia ambiental y urbanística en consideración a la Directiva de Servicios. Y, en efecto, realizado un repaso a toda la legislación urbanística autonómica, se constata que solo seis Comunidades autónomas han modificado sus leyes urbanísticas al objeto de incorporar las comunicaciones previas como nueva técnica de intervención en sustitución de la licencia urbanística.” Estas Comunidades autónomas son, según este autor, Castilla-La Mancha, Canarias, Cataluña, Extremadura, País Vasco y Madrid. A las que hay que añadir Galicia (Ley 9/2013, de 19 de diciembre); Castilla y León (Ley 7/2014, de 12 de septiembre); Andalucía (Ley 3/2014, de 1 de octubre) y, como más adelante se verá, Aragón que aprobó en 2014 el Texto Refundido de su Ley urbanística.

En el caso de Madrid, la Ley 2/2012, de 12 de junio, de Dinamización de la Actividad Comercial en la Comunidad de Madrid, amplía el ámbito de las declaraciones responsables y comunicaciones previas solo para el ámbito del comercio minorista y determinados servicios.

En general, la relajación del medio de intervención administrativa en estas reformas legales se realiza en actuaciones urbanísticas tales como las obras menores, actividades inocuas, primera utilización y ocupación de edificios e instalaciones y para determinados usos del suelo.

En el caso de la Comunidad de Madrid, es la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM) , la que regula la intervención administrativa en las actividades urbanísticas, ley que en este punto no ha sido modificada desde su aprobación, salvo como hemos apuntado en el comercio minorista, tal y como se explicará más adelante. El artículo 151 enumera los actos de uso del suelo, construcción y edificación sujetos a licencia urbanística. Entre ellos, menciona las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta, las obras de ampliación y reforma de edificios, la primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones y el cambio de uso de las construcciones. Asimismo, sujeta a licencia los actos de los particulares de construcción o edificación en dominio público.

La LSCM concreta el régimen jurídico de los actos sujetos a licencia urbanística en los siguientes artículos (153 a 156) distinguiendo:

- Artículo 153. Intervención de actos no precisados de “proyecto técnico de obras de edificación”: se sujetan a licencia, si bien si en dos meses la Administración no contesta, se entiende concedida la licencia urbanística provisional. Una vez finalizadas las obras, y tras la inspección municipal favorable, se otorga la licencia urbanística definitiva.

- Artículo 154. Intervención de actos precisados de “proyecto técnico de obras de edificación”: debe concederse licencia urbanística previa para iniciar las obras, aunque se prevé el silencio administrativo positivo en el plazo de tres meses.

- Artículo 155. Intervención de usos: cuando se trate de actos de implantación de usos o de modificación de los ya existentes para el desarrollo de actividades, sin ejecución de obras, la mera presentación de la solicitud de licencia acompañada de la documentación prevista comporta la autorización provisional para la implantación y el desarrollo del uso.

Finalmente, el artículo 156 regula lo que podríamos denominar una “comunicación con eficacia demorada” para todos los actos no contemplados en los anteriores supuestos. Consiste en la presentación por el interesado de una comunicación 15 días hábiles antes de comenzar su ejecución, que transcurrido el citado plazo producirá los efectos de la licencia urbanística, siempre que en dicho plazo el Ayuntamiento no haya adoptado medidas provisionales para ajustar la actuación pretendida al ordenamiento urbanístico. Se trataría, por tanto, de una comunicación con reserva de oposición.

Hasta aquí el esquema clásico de sujeción a licencia de previa de las diferentes actuaciones urbanísticas, contemplado la técnica de la comunicación previa con eficacia demorada para los supuestos no reservados a licencias en los artículos expuestos, es decir, para obras o actuaciones urbanísticas claramente “inocuas”.

Otro ejemplo de ese esquema tradicional, lo constituye la legislación extremeña de ordenación territorial que también contempla un supuesto de comunicación previa con eficacia demorada. En la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, modificada en 2010, se someten a comunicación previa una serie de actuaciones, como las obras menores, la primera ocupación de las construcciones, la apertura de establecimientos, etc. El procedimiento es similar al de la ley madrileña. Debe comunicarse la actuación al menos 15 días antes del comienzo de la misma, transcurridos los cuales se puede realizar la actuación urbanística pretendida y declarada.

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ISSN 1989-2470

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