Número 38: Abril a junio de 2018

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Revista CEMCI - Número 38

Tribuna: La relación de puestos de trabajo: naturaleza jurídica, procedimiento para su aprobación o modificación y limitaciones presupuestarias para su aplicación.

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La relación de puestos de trabajo: naturaleza jurídica, procedimiento para su aprobación o modificación y limitaciones presupuestarias para su aplicación.

Juan Francisco Parra Muñoz

Sumario

Sobre la naturaleza jurídica de la relación de puestos de trabajo.

Sobre la aplicación a los entes locales de la normativa estatal reguladora de la RPT.

Sobre el procedimiento de aprobación de la RPT y de sus modificaciones.

Sobre la vinculación de las limitaciones de la ley de presupuestos generales del estado al incremento de la masa salarial, en el supuesto de modificación de la RPT.

Conclusiones

1. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO

La Relación de Puestos de Trabajo (RPT), como base legal de la organización de los recursos humanos de todas las Administraciones Públicas, y entre ellas, la local, aparece regulada por primera vez en la función pública española, con la referida denominación, en el artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), del siguiente tenor:

"Relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado.- Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto (...)".

En similares términos a la LMRFP el artículo 1 de la Orden de 2 de diciembre de 1988, del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, reguló este instrumento disponiendo que:

"Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto, así como sus características retributivas".

Y en la actualidad, el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), establece que

"Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos".

Con respecto a la referencia que hace el EBEP a esos "otros instrumentos organizativos similares", hay que tener en cuenta que a tenor de lo establecido en el número 2 de la Disposición Final Cuarta del EBEP, hasta tanto no se dicten las leyes de Función Pública y las normas de desarrollo reglamentario se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en el EBEP.

Por tanto, continúan en vigor, en lo que aquí interesa la regulación que hace la LMRFP de la RPT en cuanto medio técnico necesario para la ordenación del personal al servicio de la respectiva Administración.

Teniendo claro el concepto y finalidad de la RPT, las dudas doctrinales y jurisprudenciales que ha suscitado la institución de la RPT se refieren a su naturaleza jurídica, y concretamente sobre si este instrumento técnico es una herramienta jurídica de la estructura organizativa de la Administración Pública de que se trate, esto es, un acto regulado, o si por el contrario constituye una auténtica norma jurídica, es decir, una acto regulador, y como tal, fuente para la ordenación de situaciones jurídicas y de derechos y deberes.

Y esta disquisición no afecta únicamente al plano teórico pues las consecuencias de considerar la naturaleza como acto regulador o como acto regulado afectan ni más ni menos a la admisión al recurso de de casación (en el primer caso, vedado en el segundo), y al procedimiento para su elaboración, pues no es lo mismo a estos efectos, considerar la RPT como norma jurídica, en cuyo caso para la aprobación de la RPT se habrá de seguir del procedimiento de elaboración de las normas jurídicas, o, por el contrario como acto regulado, si bien con destinatarios plurales, en cuyo caso el procedimiento de producción de la RPT es el de cualquier acto administrativo, evidentemente con menores requisitos que si de una norma jurídica se trata.

La naturaleza jurídica de las RPT ha sido una cuestión controvertida sobre la que la jurisprudencia y la doctrina ha mantenido una posición oscilante. Y así, algún sector ha considerado a las RPT como auténticos reglamentos (norma jurídica), pero otro, en cambio, ha estimado que su naturaleza responde a la de simples actos administrativos aplicativos, pero de carácter general y destinatarios indeterminados.

La jurisprudencia en un primer momento entendió que las RPT aprobadas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus facultades organizativas, aunque encuadrables en la materia de personal, participaban de la naturaleza propia de las disposiciones de carácter general. Así, SSTS de 14 de febrero de 2001 (recurso de cuestión de competencia núm. 960/2000); de 20 de febrero de 2001 (recurso de cuestión de competencia núm. 950/2000); de 1 de marzo de 2004 (recurso de casación núm. 9874/1998); y de 7 de marzo de 2005 (recurso de casación núm. 4246/1999).

Posteriormente, el TS entendió que las RPT participaban de la naturaleza de auténticos actos administrativos, si bien de carácter plúrimos, esto es, actos administrativos que tienen un número indeterminado y posible de destinatarios: SSTS de 19 de junio de 2006 (recurso de casación núm. 8200/2000); de 4 de julio de 2012 (recurso de casación num. 1984/2010), y de 10 de julio de 2013 (recurso de casación núm. 2598/2012).

Incluso algunas de éstas, como posición ecléctica mantenían una dualidad sobre la naturaleza de las RPT, al menos en el aspecto procesal: la naturaleza de norma general o reglamentaria se manifiesta únicamente a los efectos de permitir el acceso al recurso de casación, pero a todos los demás efectos queda latente la cualidad de norma general y despliega sus efectos su naturaleza de acto administrativo. Así la sentencia anteriormente citada del TS, de 19 de junio de 2006 (recurso de casación núm. 8200/2000), declaró:

“(…) la asimilación de éstas (las RPT) a las disposiciones de carácter general viene siendo matizada por esta Sala en el sentido de que tal asimilación se hace a efectos de permitir el acceso a la casación, que de otro modo estaría vedado por tratarse de una cuestión de personal (…); pero sin que ello suponga equiparar sin más las relaciones de puestos de trabajo a los reglamentos, pues tal equiparación da lugar a resultados disfuncionales (…)"

Pero la STS de 5 de febrero de 2014 (recurso de casación número 2986/2012) opera un giro de ciento ochenta grados en la anterior jurisprudencia consolidada, y considera que la naturaleza de la RPT es de acto administrativo. Por la trascendencia del cambio jurisprudencial, así como por las consecuencias sobre el procedimiento de aprobación de la RPT, voy a resaltar las consideraciones más importantes de los fundamentos de la sentencia, subrayando lo más importante:

“(…) la doctrina de la doble naturaleza de un ente jurídico, como es la RPT, según el plano en el cual se considere, no resulta teóricamente la más adecuada, pues la idea de una naturaleza dual ofrece indudables dificultades en pura lógica jurídica. Lo correcto es entender que cada ente de derecho debe ser caracterizado de modo unitario, en sí mismo, y sobre la base de dicha caracterización unívoca, a la hora de resolver los problemas que pueden suscitarse en la vida jurídica de la RPT, buscar la solución adecuada (…).

La Sala considera por ello que no debe continuar proclamando la doble naturaleza de las RRPPT: a efectos procesales, como disposiciones de carácter general; y a efectos sustantivos o materiales, como actos administrativos plúrimos.

(…) en la alternativa conceptual de la caracterización como acto administrativo o como norma, entendemos que lo procedente es la caracterización como acto, y no como norma o disposición general. Tal caracterización como acto, según se ha expuesto antes, es por lo demás la que ha venido proclamándose en la jurisprudencia (…).

En la referida Sentencia de 19 de Junio de 2006 (F.D. 3º) ya se afirmaba respecto de las RRPPT la falta "de la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias”. En esa misma línea argumental de falta "de la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias" (…).

Es criterio asentado en la doctrina y en la jurisprudencia, para la distinción entre el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto.

Sobre esa base conceptual, y en línea con la doctrina de las sentencias que se acaban de citar, entendemos que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella.

Tal es el sentido que se deriva de lo dispuesto en el art. 15 Ley 30/1984, en cuanto "instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal”. (Nos referimos al art. 15 de la Ley 30/1984 para contraernos a la normativa vigente en el momento de la RPT sobre la que se debate en el actual proceso, si bien las mismas consideraciones son referibles, y con mayor razón, al art. 74 Ley 7/2007).

No puede encontrarse en dicho precepto legal una especie de habilitación a la RPT para que, como norma, ordene los contenidos del estatuto del funcionario que preste sus servicios en los distintos puestos de la estructura administrativa, sino que el acto de ordenación en que la RPT consiste cierra el efecto de la ordenación y no deja lugar a sucesivas y ulteriores aplicaciones.

Es cierto que la RPT junto con el significado de autoorganización de su estructura, produce significativos efectos en el estatuto de los funcionarios que sirven los distintos puestos, de ahí la posible calificación de los problemas a que da lugar en esa incidencia como cuestiones de personal, según viene apreciándose por constante jurisprudencia. Pero tal incidencia no es razón suficiente para entender que sea la propia de una norma jurídica de regulación del estatuto funcionarial.

Tal estatuto viene integrado por la Ley y por sus distintos Reglamentos de desarrollo, y lo único que hace la RPT al ordenar los distintos puestos, es singularizar dicho estatuto genérico en relación con cada puesto, al establecer para él las exigencias que deben observarse para su cobertura y los deberes y derechos de los genéricamente fijados por las normas reguladores del estatuto de los funcionarios, que corresponden a los funcionarios que sirven el puesto. Pero tales exigencias, deberes y derechos no los regula la RPT, sino que vienen regulados en normas jurídicas externas a ella (categoría profesional, nivel de complemento de destino, complemento específico, en su caso, etc...), siendo la configuración del puesto de trabajo definido en la RPT simplemente la singularización del supuesto de hecho de aplicación de dichas normas externas.

A semejanza de como el nombramiento del funcionario opera como acto condición para la aplicación del ordenamiento funcionarial, unilateralmente establecido por el Estado, el hecho de la autoorganización por parte de la Administración de sus distintos puestos de trabajo opera como acto-condición para la aplicación en cada puesto de los distintos aspectos del estatuto funcionarial singularizados en la configuración del puesto.

(…) Pero ese efecto de acto condición o de singularización en el puesto de particulares concernientes al estatuto del que lo sirve, no puede interpretarse en el sentido de que la RPT sea una norma rectora del estatuto funcionarial, que innove o complemente el ordenamiento jurídico, rigiendo de por sí los diferentes contenidos del estatuto funcionarial concernidos en cada puesto de trabajo.

Sobre la base de la concepción de la RPT como acto administrativo, será ya esa caracterización jurídica la que determinará la aplicación de la normativa administrativa rectora de los actos administrativos, y la singular del acto de que se trata, la que debe aplicarse en cuanto a la dinámica de su producción, validez y eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación, en vía administrativa y ulterior procesal, etc., y no la que corresponde a la dinámica de las disposiciones generales, a cuyas dificultades ante hicimos referencia.

Hemos así de concluir, rectificando expresamente nuestra jurisprudencia precedente, que la RPT debe considerarse a todos los efectos como acto administrativo, y que no procede para lo sucesivo distinguir entre plano sustantivo y procesal (…).

La incidencia que tiene la consideración de la RPT como acto administrativo tiene importantísimos efectos prácticos, cuales son:

1º.- Contra el acto de aprobación de la RPT, únicamente cabe recurso contencioso administrativo (aparte del potestativo de reposición en vía administrativa) en el plazo de dos meses a contar del día siguiente al de la notificación del acuerdo. Por ello es fundamental que el acto de aprobación de la RPT (o de sus modificaciones), sea notificado individualmente a todo el personal del Ayuntamiento con los recursos procedentes.

2º.- El órgano jurisdiccional competente para conocer de estos recursos son los Juzgados Provinciales de lo Contencioso Administrativo, y no la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia.

3º.- No cabe el recurso indirecto.

4º.- Tiene vedado el acceso al recurso de casación.

Aparte de lo anterior, la incidencia que la nueva apreciación jurisprudencial de la naturaleza de la RPT tenga en el procedimiento de aprobación de la RPT, será examinado en el epígrafe III.

[...]


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