Número 37: Enero a marzo de 2018

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Revista CEMCI - Número 37

Trabajos de Evaluación: La dialéctica de los contratos menores: legalidad, programación y eficacia.

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La dialéctica de los contratos menores: legalidad, programación y eficacia.

Manuel-Ángel Jove Losada

Sumario

Introducción

Evolución histórico-normativa

Regulación de los criterios de adjudicación en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de Noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Regulación de la solvencia en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de Noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y en la Ley de Contratos del Sector Público 9/2017, de 8 de Noviembre.

Qué son los criterios de adjudicación.

Qué es la solvencia.

Conclusiones.

Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓN

A lo largo de la exposición de este trabajo me voy a dedicar a la determinación y clarificación de que se ha de entender por criterios de adjudicación y por criterios de solvencia, definiendo cada uno de ellos y diferenciándolos. Es un tema bastante interesante a mí entender para dedicarle un estudio en profundidad, pues, en ocasiones ambos se suelen confundir.

En primer lugar, hechas estas reflexiones de por qué el estudio de esta materia, haré una breve introducción en la que señalaré que tanto los criterios de adjudicación como la solvencia se regulan en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de Noviembre, así como en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de Octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICO-NORMATIVA

Así, en cuanto a este texto normativo señalaremos brevemente como se ha llegado hasta él y cuál es su situación actual, para ello voy a hacer uso de un documento elaborado por Julián de la Morena López , en el que se señala que la primera referencia histórica que nos encontramos en relación con la contratación pública es el Real Decreto de 27 febrero de 1852, publicado por Bravo Murillo, presentándose a las Cortes el 29 de diciembre de 1850 un proyecto de ley de contratos sobre servicios públicos, con el fin de establecer ciertas trabas saludables, evitando los abusos fáciles de cometer en una materia de peligrosos estímulos, y de garantizar la Administración contra los tiros de la maledicencia..."

Así nacía la necesidad de afrontar el reto de que la contratación administrativa dispusiera de un texto legal que limitara los abusos (de autoridades y funcionarios) contra los estímulos peligrosos (cohechos, prebendas, sobornos, dudas, desconfianza en los servidores del sector público).

Después, y también dentro del siglo XIX, se dictaron otras disposiciones de igual rango, hasta que en 1911 se promulgó la Ley de Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, en cuyo capítulo V se trataba la Contratación del Estado. En estos tiempos la única forma de adjudicación de los contratos públicos era la subasta, es decir, se acudía a la proposición más económica, sin atender a otras consideraciones, como la calidad. No se trataba, pues, de comprar lo mejor sino lo más "barato". Estas disposiciones estuvieron vigentes, aunque con ciertas intermitencias, hasta la Ley de Bases de Contratación del Estado de 1963 y su texto articulado de 1965, finalizándose la regulación de esta materia con la promulgación del Reglamento de Contratación del Estado en 1967.

La Ley 5/1973, de 17 marzo, modificó parcialmente la Ley de Contratos del Estado, introduciendo determinados cambios e innovaciones en la normativa de este texto legal que hizo necesario incorporar consecuentes modificaciones en el Reglamento del 67, actualizando, mediante el nuevo Reglamento de 1975, numerosos preceptos de este cuerpo legal recopilando los perfeccionamientos aconsejados por la experiencia hasta entonces recogida, razón por la cual, tal y como se justificaba en el preámbulo del Decreto 3410/1975, se hizo necesario aprobar una nueva versión completa del Reglamento General de Contratación del Estado.

La incorporación de España a la entonces denominada Comunidad Económica Europea en 1986, obligó a la adaptación inmediata de la legislación de contratos del Estado a las Directivas Comunitarias sobre Obras y Suministros, lo que tuvo lugar mediante la publicación del Real Decreto Legislativo 931/1986, que nuevamente volvió a modificar los artículos de la Ley de Contratos afectados por las Directivas.

Esto supuso que hubo de modificarse, asimismo, el Reglamento para adaptarlo al Real Decreto Legislativo 931/1986 y a las Directivas Comunitarias, lo que tuvo lugar mediante la publicación del Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre.

Así, no sin numerosas normas desarrolladoras e incluso innovadoras, como la revisión de precios, inversiones y contratos en el extranjero, clasificación de empresas, pliegos generales, contratos con empresas consultoras o de servicios, contratos para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales, etcétera, llegamos al texto legal bajo la denominación de "Ley de contratos de las Administraciones públicas" (Ley 13/1995, de 18 de mayo), que deroga expresamente las leyes subsistentes sobre contratos del Estado, como son el Texto Articulado de 1965, la Ley de 1973 y el Real Decreto Legislativo 931/1986. Es esta Ley de 1995 una ley general para todas las administraciones públicas del Estado Español, con eminente carácter "básico" a tenor del artículo 149.1.18ª de la Constitución Española.

Otra novedad a destacar de esta Ley es la inclusión en su texto de los contratos administrativos especiales que fueron regulados mediante el Decreto 1005/1974 y el Real Decreto 1465/1985, el primero con empresas consultoras o de servicios, y el segundo para la realización de trabajos específicos y concretos, no habituales, considerándolos, a partir de entonces, como otros contratos administrativos ordinarios, tales como los de obras, gestión de servicios públicos y suministros.

A partir de la Ley 13/1995, el reino de España empieza a tomar conciencia de la subordinación a las directivas europeas de sus propias leyes en materia de contratación pública. La obligada superposición de la norma europea al régimen jurídico doméstico ha ido imponiéndose no sin reticencias o, quizás, con una absurda e inútil resistencia que, aún hoy, mantiene litigios, especialmente en materia de garantías de recursos contra determinados actos de preparación y adjudicación de contratos.

Con el fin de incrementar la concurrencia y aumentar la transparencia y objetividad en los procedimientos de adjudicación en la contratación administrativa, así como simplificar, en lo posible, los procedimientos de contratación con respeto a los principios básicos de publicidad, libre concurrencia y transparencia en la contratación de las Administraciones públicas, se promulga la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.

La disposición final única, apartado 2, de la Ley 53/1999, autorizaba al Gobierno para que en el plazo de seis meses a partir de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" elaborase un texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, incluyendo la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales, al que se incorporasen las modificaciones que en el texto de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas se introducían por la propia Ley 53/1999, antes citada y por la disposición adicional primera de la Ley 9/1996, de 15 de enero, por la que se adoptaban medidas extraordinarias, excepcionales y urgentes en materia de abastecimientos hidráulicos como consecuencia de la persistencia de la sequía; además de la pervivencia de todo un corolario de disposiciones varias, que evitamos citar, llevan a la promulgación del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Mediante Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

La ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que busca en el empresario privado un colaborador de la Administración en el desarrollo económico sostenido y en la mejora de la calidad de vida, configurando como una especial significación la institución de la concesión, utilizada en el siglo XIX como opción cardinal en los grandes empeños administrativos y recogida y adaptada, en función de los distintos objetivos a los que se ordenaba, en las legislaciones sectoriales que surgen en el siglo XIX. El objetivo de esta Ley es recuperar los rasgos definidores de la figura centenaria de la concesión de obras públicas -contribución de los recursos privados a la creación de infraestructuras y equitativa retribución del esfuerzo empresarial-, figura insustituible en el actuar de los poderes públicos, si bien ajustando los mismos al modelo administrativo y social de nuestros días, es decir, haciendo útil de nuevo la institución, en función de sus características esenciales, en todos los campos en que está llamada a operar. Desde el punto de vista de la técnica normativa se optó por insertar la regulación específica de este contrato en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

Así llegamos a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público. Donde en su preámbulo dice, que, aunque la necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento la Directiva 2004/18/CE es el motivo determinante de la apertura de un nuevo proceso de revisión de nuestra legislación de contratos públicos, este punto de partida no ha operado como límite o condicionante de su alcance. La norma resultante, en consecuencia, no se constriñe a trasponer las nuevas directrices comunitarias, sino que, adoptando un planteamiento de reforma global, introduce modificaciones en diversos ámbitos de esta legislación, en respuesta a las peticiones formuladas desde múltiples instancias (administrativas, académicas, sociales y empresariales) de introducir diversas mejoras en la misma y dar solución a ciertos problemas que la experiencia aplicativa de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ha ido poniendo de relieve.

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