Número 36: Octubre a diciembre de 2017

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Revista CEMCI - Número 36

Tribuna: Alineamiento política-gestión en los gobiernos locales. Marco conceptual y algunas buenas prácticas.

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Alineamiento política-gestión en los gobiernos locales. Marco conceptual y algunas buenas prácticas.

Rafael Jiménez Asensio

Sumario

Introducción.

Los actores institucionales de la vida local.

Política y Gestión: contexto actual y retos.

Hacer política es gobernar. Pero no cabe hacer buena política (o buen gobierno) sin buena gestión.

Cómo alinear política-gestión: el papel de la Estrategia.

Estrategia y Plan de Gobierno o Plan de Mandato: el proyecto Pacto de San Cugat del Vallès.

Del tipo-ideal a un proyecto pragmático de relaciones entre Política-gestión

Otros ejemplos de alineamiento Política-gestión: breve referencia

Final: También la mejora de la organización promueve una mejor política y un correcto alineamiento política-gestión.

1. INTRODUCCIÓN

Hace algún tiempo en un libro de carácter divulgativo, que tenía por título Cómo gobernar y dirigir un Ayuntamiento (IVAP, Oñati, 2015), incluí como una de las competencias institucionales nucleares de la política municipal la relativa a liderar sus respectivas organizaciones y alinear la política con la gestión. Sin duda, como allí recogía, el liderazgo es una “metacompetencia”, pero sin ese atributo difícilmente se pueden desarrollar el resto de competencias institucionales necesarias para hacer buena política y tampoco podrá obtenerse un correcto funcionamiento de la máquina administrativa, pues uno de sus atributos básicos para que esta tenga un rendimiento institucional adecuado es que esté correctamente alineada con la política. Y este es un punto central, con frecuencia olvidado.

En las páginas que siguen se hará hincapié en este dato: sin un correcto alineamiento entre política y gestión las organizaciones públicas, cualesquiera que estas sean, no pueden funcionar cabalmente. Y este es uno de los males endémicos que tienen la inmensa mayoría de nuestros ayuntamientos, pues con frecuencia tienen roto ese alineamiento y ello no produce sino disfunciones evidentes en su quehacer cotidiano.

Hace más de doscientos años, HAMILTON se expresaba claramente en El Federalista cuando afirmaba que el presupuesto de un buen gobierno es disponer de una buena administración (“la verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración”, El Federalista LXVIII, FCE, México). Esta idea tan sencilla, pero tan gráfica, nos denota la interrelación que existe necesariamente entre el ámbito puro de la política (el gobierno) y el núcleo duro de la gestión (la administración), pero también nos advierte de que se trata de dos mundos en no pocas ocasiones incomunicados o al menos con lógicas de funcionamiento muy distintas entre sí, lo que exige construir puentes de encuentro y, en definitiva, alinear correctamente ambos planos. Es en este punto donde España obtiene un sonado suspenso y, particularmente, en el ámbito local de gobierno, donde tales realidades se conciben como una suerte de compartimentos estanco, sin apenas puntos de conexión y que se mueven en contextos aparentemente alejados entre sí, cuando objetivamente están llamados a encontrarse.

Lo que aquí sigue es una mera presentación de las líneas-fuerza de un problema tal como ha sido tratado a lo largo de diferentes sesiones formativas impartidas durante los años 2015-2018, pero cuyo contenido está lejos aún de constituir un artículo estudio académico sobre este importante objeto, por lo demás absolutamente abandonado en los análisis que del gobierno local se llevan a cabo, pero también en la práctica cotidiana, aunque aportaremos algunos ejemplos que van en la buena dirección y nos pueden dar algo de luz para articular de modo coherente y eficiente esas complejas relaciones entre política y gestión en el nivel local de gobierno.

2. LOS ACTORES INSTITUCIONALES DE LA VIDA LOCAL.

1.- La vida local, el lo que a actores institucionales respecta, sigue anclada en la dicotomía tradicional entre políticos (representantes locales), por un lado, y personal técnico (o técnico-directivo, en el mejor de los casos), por otro. Esa concepción dual ancla sus raíces en la vieja distinción decimonónica (no superada en nuestro caso) entre política y administración. En el mundo local esa concepción dicotómica es aún mucho más evidente.

2.- Esa distinción tan marcada entre política y gestión no puede conducir a ninguna solución institucionalmente razonable, como inmediatamente se verá. Se hace, pues, necesario objetivamente construir un correcto alineamiento entre Política y Gestión, para la cual es imprescindible –como también expuse en el libro antes citado- “articular un tercer espacio” que sirva de rótula o argamasa, también de punto de intersección, entre política y gestión, aunando marcos cognitivos diferenciados y permitiendo un trasvase recíproco de sinergias de uno a otro lado del continuo. Ni que decir tiene que ese papel de mediación o intersección entre política y gestión lo debiera cumplir la dirección pública profesional, pero en municipios de pequeño o mediano tamaño tales funciones las puede (y debe) desarrollar la habilitación nacional o los funcionarios técnicos especializados.

3.- El alineamiento Política-Gestión parte de una premisa conceptual muy sencilla: tanto el diseño, como la ejecución o puesta en marcha, así como la evaluación, de políticas públicas locales requiere ese tracto sucesivo y, por consiguiente, esa intervención escalonada (pero también integrada o coherente) de la política y de la gestión en la efectividad de tales procesos de desarrollo de políticas públicas. Quien no vea esto probablemente tiene la vista nublada. Nada podrá hacer la política sin la gestión y menos aún podrá hacer la gestión sin la política. Se necesitan objetivamente para lograr el bienestar de la ciudadanía y unos mejores servicios públicos. Deben remar juntos al hilo de los impulsos de liderazgo político que en cada caso se adopten.

4.- Para lograr ese objetivo de remar juntos, se deberían fomentar con mucha mayor intensidad espacios comunes; esto es, ámbitos espaciales en los que política y gestión se encuentren, puedan establecer mecanismos de interlocución efectiva, limen asperezas y hallen puntos comunes sobre los que asentar las políticas públicas que deben impulsarse. Este es uno de los déficit más evidentes de nuestras organizaciones públicas, la incomunicación en la que viven habitualmente política y gestión, con muros de incomprensión que no se saben superar y códigos de lenguaje o de comportamiento muy distantes entre sí. Luego propondré algunos modos de superar esta evidente zanja.

5.- El primer actor institucional relevante de la escena local es, sin duda, el representante político. Si bien esta categoría de representante local puede parecer homogénea, la verdad es que no lo es en absoluto. Los roles de gobierno y oposición marcan una primera y básica distinción. El papel del equipo de gobierno municipal es dirigir, bajo la batuta del Alcalde, la política del ayuntamiento durante un periodo determinado de tiempo, pero también dirigir la organización administrativa que en su calidad de instrumento vicarial debiera permitir llevar a cabo el programa político (o, en su caso, el programa de gobierno). Distinto es, sin duda, el rol de la oposición política, cuya función central debe ser controlar al Ejecutivo y defender, en consecuencia, su alternativa de gobierno, sin que ello necesariamente implique llevar a cabo una política de oposición cainita o de carácter destructivo, pues el sentido institucional de la oposición debería marcar su hoja de ruta: ejercer oposición política en clave constructiva y en beneficio de la ciudad y de sus ciudadanos. No siempre es así, más bien no lo es casi nunca.

6.- El segundo actor institucional de la estructura del gobierno local es el personal directivo o técnico-directivo. Y, dentro de este, el papel de los funcionarios con habilitación de carácter nacional tiene un protagonismo innegable, especialmente (aunque no solo) en municipios pequeños y medianos. El correcto alineamiento política-gestión requiere inexcusablemente de esta pieza de engarce entre ambos mundos. No insistiré en esta cuestión que también será abordada en otros momentos de este trabajo.

7.- El tercer actor institucional es, sin duda, la función pública o los empleados públicos. El disponer de estructuras profesionales de personal en las administraciones municipales facilita enormemente el correcto alineamiento política-gestión. Cuando un municipio dispone de máquinas administrativas averiadas, como expusiera en su día Luciano VANDELLI, los alcaldes se ven impotentes para llevar a cabo una gestión política eficiente. Cuidar el principio de mérito y la profesionalización de los empleados públicos locales es apostar por el futuro del municipio, descuidar estas facetas (mediante prácticas clientelares o propias del nepotismo) conduce derechamente a la ruina de la política local y de los servicios propios a la ciudadanía.

8.- Un actor también muy relevante en el gobierno local es el sindicalismo del sector público, pues con frecuencia es más un factor de perturbación o una rémora al cambio que una palanca de transformación de tales organizaciones. Pero eso siempre no es así, afortunadamente. Donde hay un sindicalismo responsable con lo público y con la idea de servicio público a la ciudadanía, el funcionamiento de las relaciones entre política y gestión puede verse activado, coadyuvando en la obtención de resultados eficientes en ese proceso. Pero donde el sindicalismo es cortoplacista, con visión endogámica y solo centrado en obtener concesiones materiales inmediatas, las posibilidades de que los ayuntamientos funcionen razonablemente se ven altamente cortocircuitadas. Abundan, desgraciadamente, este tipo de prácticas sindicales incrementales y escasamente responsables sobre el impacto que esas políticas tienen sobre la gestión pública (y los presupuestos públicos).

9.- Y el actor por excelencia de la política local es el ciudadano. En su calidad de destinatario de los servicios públicos, así como quien financia con sus tributos el funcionamiento de tales servicios, el ciudadano es fuente de legitimidad de las autoridades locales y de las personas que trabajan en esas instituciones, debiendo ejercer una función de control democrático sobre el uso de los recursos públicos y la eficiencia en los resultados de la gestión de las diferentes políticas públicas. No puede concebirse razonablemente un correcto alineamiento entre política y gestión prescindiendo del papel protagonista que tiene la ciudadanía en esos procesos de puesta en marcha de políticas públicas municipales. En el caso local, además, la proximidad marca carácter.

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La Revista CEMCI es una publicación trimestral del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Agencia Pública Administrativa Local de la Diputación de Granada.

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ISSN 1989-2470

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