Número 36: Octubre a diciembre de 2017

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Revista CEMCI - Número 36

Tribuna: Procedimiento sancionador. Breve descripción del iter histórico y legislativo de una trayectoria.

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Procedimiento sancionador. Breve descripción del iter histórico y legislativo de una trayectoria.

Jorge Alemán Rodríguez

Sumario

Introducción.

Antecedentes históricos y legislativos.

- Ley de bases de 19 de octubre de 1889.

- Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.

- Promulgación de la Constitución de 1978, y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

- La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La sistemática en la regulación del régimen sancionador.

Comentario relativo al ámbito de aplicación de la ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público.

Identidad de principios punitivos en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador.

Bibliografía.

Acrónimos.

Resumen

Las LPACAP y LRJSP, se convierten per se en los cimientos del Derecho Administrativo. Introduce una versión nueva de la regulación de la potestad sancionadora.

Con la problemática y división novedosa en dos leyes, en la cual se divide lo procedimental de los principios del Derecho Administrativo sancionador. En definitiva se produce la división del régimen de la potestad sancionadora en dos preceptos legales.

Se modifica la conceptuación del procedimiento sancionador que, “pasa a concebirse como una especialidad del procedimiento administrativo común, no ya como procedimiento especial” . Resultando la desaparición de una regulación específica del procedimiento sancionador.

Con todo ello, algunos preceptos del procedimiento sancionador pasan a aplicarse al general, como p.e. las actuaciones complementarias.

Del reglamento de 1993 , numerosos artículos se elevan de rango y pasan a aplicarse a todas las Administraciones públicas.

Palabra clave.

Procedimiento sancionador. Antecedentes históricos y legislativos. Ley 39/2015, de 1 de octubre, PACAP. Régimen sancionador.

1. INTRODUCCIÓN.

El procedimiento sancionador se puede definir como el conjunto sucesivo de actos, trámites, gestiones documentales y/o procedimientos preordenados al establecimiento de una consecuencia jurídica por parte de la Administración, incardinada en una norma de carácter legal o reglamentaria.

En sí, el procedimiento sancionador como procedimiento administrativo, es una garantía del administrado, ya sea en su vertiente constitucional como legal, mediante el cual se configura y se determina el proceder de la voluntad de la Administración en relación con una competencia que le es propia en su amplio sentido, en ejercicio del ius puniendi general y único del Estado. Con la promulgación y publicación de la Constitución Española de 1978, se establece el reconocimiento de la potestad sancionadora de la Administración como parte de dicho ius puniendi del Estado, en lo referente al aspecto que aquí se trata, ello es, la resultante administrativa de la sanción, a diferencia de la condena de naturaleza penal.

No se puede continuar sin apuntar, cuestión de gran trascendencia, que la sentencia de 21 de febrero de 1984, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, adoptada por el Pleno -caso Óztürk-, abre con una advertencia preliminar: el Convenio (de Roma) no impide que cada Estado pueda elegir entre el uso de la potestad penal (judicial) y la sancionadora (administrativa), sin que la calificación del ilícito como delito o infracción sea decisiva al respecto para evitar que al socaire de tal opción puedan eludirse las garantías establecidas en los arts. 6 y 7. El concepto de "materia penal" -según el Tribunal- está dotado de autonomía y en su virtud hay que atender con preferencia a la verdadera naturaleza de la contravención, conectada por supuesto a la sanción que se le asigne. El Derecho Penal y el Administrativo, en ese aspecto, no son compartimentos estancos y, por ello, la despenalización de conductas para tipificarlas como infracciones, cuya naturaleza intrínseca es la misma, no puede menoscabar los derechos fundamentales o humanos del imputado o acusado (en este caso, el de la asistencia gratuita por un intérprete con ocasión de una falta de tráfico cometida en Alemania por un ciudadano turco). Conclusión, que es imprescindible, que, ambos ilícitos, sea penal o administrativo, estén revestidos y tengan las mismas mínimas garantías jurídicas.

La CE determina en su artículo 105, c), que, “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos” se establecerá por norma con rango de Ley, “garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.

Con la entrada en vigor el 2 de octubre de 2016 de las leyes, 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se plantea como objetivo entre otros, abordar “una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones articulada en dos ejes fundamentales: la ordenación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos y empresas, y la regulación ad intra del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas, tal como establece su preámbulo”.

La ley 40/2015, LRJSP, viene a regular la potestad sancionadora de la Administración en cuanto se refiere a los principios de carácter material (Título Preliminar, capítulo III, Principios de la potestad sancionadora; artículo 25, Principio de legalidad; artículo 26, Irretroactividad; 27, Principio de tipicidad; 28, Responsabilidad; 29, Principio de proporcionalidad; 30, Prescripción; y artículo 31, Concurrencia de sanciones). Por el contario la ley 39/2015, LPACAP, se reserva a los aspectos de carácter procedimental o adjetivos.

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y LEGISLATIVOS.

2.1. Ley de bases de 19 de octubre de 1889.

Para llevar a cabo un acercamiento histórico al actual y conocido procedimiento sancionador, en adelante PS, se ha de pasar por el estudio y análisis de la Ley de bases de 19 de octubre de 1889, que tuvo, si se quiere, y desde una perspectiva amplia, el precedente en la Ley de 31 de diciembre de 1881, donde se recogía la primera concepción del procedimiento, que estaba “centrada en los procedimientos de recurso y vinculada al proceso al que abría su desestimación” . Gumersindo de AZCÁRATE fue su proponente, de ahí su conocimiento como “Ley Azcárate”. Se convirtió en la “la primera Ley del mundo sobre el procedimiento administrativo” .

No es escaso el valor que entonces tenía aquella ley. Piénsese que se adelantó en casi cuarenta años a la austriaca de 1925, considerada como fuente de todas las de los países centroeuropeos. Pues bien, toda esa serie de leyes extranjeras muy posteriores no suponen ningún avance sustancial respecto de la nuestra de 1889” .

Esta ley sirvió, extrapolado para su entendimiento a nuestros tiempos, como instrumento necesario para controlar la posible arbitrariedad de los poderes públicos y establecía ciertos parámetros o criterios normativos con el objetivo de delimitar o marcar ciertos mínimos de garantías a los administrados en sus especiales relaciones con la Administración. Ya se veía venir que confortaba un “Derecho procedimental embrionario” .

2.2. Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.

En la situación del Estado Social de 1958 devenía en insuficiente y falto de carencias el régimen administrativo establecido por la Ley de 1898, toda vez que el actual marco normativo adolecía de regulaciones con las cuales afrontar la dinámica del nuevo “Estado de Derecho Administrativo” , la nueva “vida” de la Administración. Si la vida impone ésto y la Administración es acción, es vida, la Administración debe estar sometida a un régimen jurídico, base actual de desarrollo del Derecho administrativo, (. . .), caracterizada por la expresión alemana “Rechtstaat” .

La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 fue uno de los últimos hitos de una década técnicamente prodigiosa para el Derecho administrativo español como fue la de los años 50 del siglo XX. Supuso otro importante paso adelante en el proceso codificador del procedimiento administrativo, pero tampoco lo culminó. Puede por ello decirse que la Ley combinó “unidad y diversidad del procedimiento” . En cuanto a lo primero, “la Ley atiende, en primer lugar, a un criterio de unidad”. Y, en efecto, unificó en un régimen jurídico general los procedimientos de los distintos ministerios. Con esta vocación de unidad, positivizó definitivamente la concepción que aquí se ha llamado administrativista del procedimiento, que lucía claramente en su preámbulo y en su estructura sistemática.

Introdujo importantes novedades en el procedimiento administrativo, orientadas por un “notable intento de simplificación y aceleración de la actividad administrativa” . Vino con ello a establecer un equilibrio en el marco de la garantía de los derechos de los administrados y la eficacia y eficiencia de la Administración.

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La Revista CEMCI es una publicación trimestral del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Agencia Pública Administrativa Local de la Diputación de Granada.

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ISSN 1989-2470

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