PLATEAMIENTO DEL PROBLEMA GENERAL:

La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, introdujo en su art. 14 la diferenciación entre suelo urbano consolidado y no consolidado por la urbanización para establecer un régimen de obligaciones de los propietarios sensiblemente diferente.

La normativa autonómica posterior recogió dicha categorización de manera unánime, situación que, más o menos ha permanecido hasta nuestros días.

Sin embargo, a nivel estatal, con causa en evitar la extralimitación competencial, este desarrollo ya había desaparecido en la Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de suelo, y también en el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en las que el suelo quedaba en dos situaciones básicas: rural y urbanizado.

Así, según el art 21 de la Ley 7/2015, " Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte", señalando igualmente el mismo artículo que se encuentra en la situación de suelo rural "el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística".

De lo anterior interesa destacar que la diferenciación entre suelo urbano consolidado por la urbanización o no, extraña a nuestro derecho ya que no aparecía en la ley del 76 ni en la del 92 (que sí hacía referencia a la consolidación por la edificación), actualmente se sostiene únicamente por la normativa autonómica

Efectivamente, la ley 7/2015 ya no contempla un régimen de obligaciones tan diferenciado en suelo urbanizado en función de su grado de consolidación, no excluyendo a los propietarios en suelo urbanizado de las cargas y obligaciones en las actuaciones de transformación urbanística (art. 7.1 y 14 c).

Por ello, quizá la adaptación futura de la normativa autonómica, supere la división entre suelo urbano consolidado o no por la urbanización, o bien, quizá se mantenga, por inercia, pero sin la tajante división de deberes en uno u otro suelo.

Ahora bien, si antes el suelo urbano no consolidado era la frontera que hacía inatacable la posición del suelo consolidado, hasta que punto, al quedar englobados en una única categoría de suelo urbanizado el problema de la descategorización de suelo puede convertirse en el problema de la desclasificación de suelo, con el añadido de que, el motivo de evitar la descategorización era que el propietario no tuviera que sufrir nuevamente las cargas de un proceso urbanizatorio, situación que no se produce al pasar a no urbanizable.

En definitiva, ¿cabe que urbano consolidado por la edificación o la urbanización en la terminología tradicional (en situación de urbanizado según el RDLeg 7/2015) pueda desclasificarse y pasar a no urbanizable especial?

CARACTER REGLADO DEL SUELO URBANO Y DEL SUELO NO URBANIZABLE ESPECIAL.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo parte del carácter reglado de la naturaleza del suelo urbano como concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento:

Sentencia de 27 octubre 2011. (Recurso de Casación 2154/2008) “(...) Desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento -Sentencia de 27 de noviembre de 2003(sic) (casación 984/1999)- que parte de la concurrencia de ciertas condiciones físicas tasadas (acceso 362 rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas en determinada proporción). Así se reguló en el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), este último de carácter básico y aplicable al caso. De acuerdo con esa regulación, el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, y, en cambio, debe clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad. (FJ 2) En el mismo sentido Sentencia de 6 de Octubre de 2011 Recurso de Casación 3515/2008).

A mayor abundamiento, añade el concepto de la fuerza normativa de lo fáctico: Sentencia de 8 noviembre 2011. (Recurso de Casación núm. 4836/2008) “Con este presupuesto fáctico, el análisis jurídico efectuado en la sentencia impugnada sobre la clasificación de las fincas litigiosas no contradice lo dispuesto en la normativa en la que se regulan los requisitos necesarios para poder clasificar el suelo como urbano. Desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento -STS de 27(sic) de noviembre de 2003 (casación 984/1999)-, que parte de la concurrencia de ciertas condiciones físicas tasadas (acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o, existencia de áreas ya edificadas en determinada proporción). Así se reguló en el artículo 78 del TRLS76 y 21 del RPU, y, posteriormente en el artículo 8 de la LRSV, este último de carácter básico. Se basa, por tanto, en la feliz y ya clásica expresión de la "fuerza normativa de lo fáctico", de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero, siempre y cuando, dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad. (FJ 4)

Pero, por otra parte, también el no urbanizable de especial protección es un concepto reglado:

Sentencia de 22 julio 2011. (Recurso de Casación 4250/2007) “(...) Interesa advertir que hay dos tipos de suelo no urbanizable. El suelo no urbanizable común u ordinario (inciso final del apartado 2 del artículo 9 de la Ley 6/1998 por ser inadecuado para el desarrollo urbano), y el suelo no urbanizable de especial protección por estar sometido a un régimen de especial protección (artículo 9.1) o que el planeamiento haya considerado necesario preservar por los valores que concurren en el mismo (artículo 9.2). Acorde con esta diferenciación, la clasificación de unos terrenos como suelo no urbanizable protegido es una decisión de carácter reglado, pues si concurren los valores ambientales, del tipo de los recogidos en ambos apartados del artículo 9 citado, que se pretenden preservar legalmente, en este caso los agropecuarios o agrícolas, la clasificación del suelo se impone, por tanto, por ministerio de la Ley. Como venimos diciendo desde la Sentencia de 3 de julio de 2009 (recurso de casación nº 909/2005 «El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si 377 concurren los valores (...) forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección».” (FJ 8) En el mismo sentido, Sentencia de 7 de Diciembre de 2008 (Recurso de Casación 742/2008)

INCIDENCIA CONCRETA DE LOS RIESGOS DE INUNDABILIDAD EN LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

El presente estudio se centra, esencialmente, en la entrada en vigor de los nuevos planes hidrográficos de cuenca y consiguientes planes de gestión del riesgo de inundación, que contienen, por primera vez, una cartografía muy detallada de las zonas inundables, dejando claramente delimitadas tanto la zona de flujo preferente como las llanuras de inundabilidad a 10, 100 y 500 años, llanuras que afectan a suelos urbanos consolidados por la edificación y urbanización, pero también a suelos programados... y que vinculan al planificador en tanto los informes previos de las confederaciones son preceptivos, vinculantes y, para colmo, de silencio negativo (informes que también suelen tener que emitir los órganos de protección civil dependientes de las comunidades autónomas).

El origen del problema surge con el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, dictado en transposición de la directiva europea Directiva 2007/60/CE, que establece la siguiente previsión en su art. 15

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