Número 29: Enero a marzo de 2016

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Revista CEMCI - Número 29

Tribuna: Comprendiendo la garantía institucional de la autonomía local: desde Carl Schmitt hasta la reforma del art. 135 de la Constitución Española.

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Comprendiendo la garantía institucional de la autonomía local: desde Carl Schmitt hasta la reforma del art. 135 de la Constitución Española.

Manuel Jaramillo Fernández

El rechazo por determinados sectores doctrinales y políticos de las reformas realizadas en el régimen local español por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), suscita un mayor interés por el cuestionamiento que desde hace algunos años realizan algunos autores de la doctrina de las garantías institucionales. La pretendida superación de dicha doctrina, creada por Carl Schmitt y recibida por el Tribunal Constitucional de Alemania, así como por el Tribunal Constitucional español, por la llamada doctrina de la garantía constitucional podría incidir en la resolución del conflicto en defensa de la autonomía local interpuesto contra determinados preceptos de la LRSAL, puesto que el cambio de doctrina constitucional ampliaría el ámbito de la autonomía local indisponible para el legislador.

Sumario

Introducción

La Teoría de las Garantías Institucionales: Origen y desarrollo histórico.

Crítica de da Teoría de las Garantías Institucionales

Insuficiencias de la Teoría de la Garantía Constitucional de la Autonomía Local

La fuerza expansiva del Principio de estabilidad presupuestaria consagrado en el art. 135 de la Constitución y su incidencia en el Principio de Autonomía Local

Una curiosidad histórica: La recepción de la Teoría de las Garantías Institucionales por los Padres de la Constitución

Apuntes de actualidad: La STC de 3 de marzo de 2016

Conclusiones

1. INTRODUCCIÓN

Las reformas operadas en el régimen local español por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), han generado el rechazo de amplios sectores doctrinales y políticos que consideran que muchas de sus disposiciones lesionan la autonomía local constitucionalmente garantizada. La oposición a determinados preceptos de la LRSAL se ha formalizado en el conflicto en defensa de la autonomía interpuesto por 2.302 municipios que representan a una población de 16.496.185 habitantes. A la vista del dictamen del Consejo de Estado 338/2014, de 26 de mayo, así como de las últimas sentencias del Tribunal Constitucional en esta materia (SSTC 103/2013, 143/2013 y 161/2013), pocas posibilidades de éxito pueden augurarse a los promotores del conflicto si se mantiene la aplicación de la teoría de las garantías institucionales como mecanismo de protección de la autonomía local. Sólo una mutación de la doctrina constitucional que sustituyese la teoría de las garantías institucionales por la denominada teoría de las garantías constitucionales podría alterar estas previsiones. En este trabajo, sin embargo, intentaremos demostrar la inconveniencia de desplazar la teoría de las garantías institucionales y las insuficiencias de la teoría de las garantías constitucionales. Delimitado de este modo el objeto del presente trabajo, aclararemos que no abordaremos el examen de la constitucionalidad de preceptos concretos de la LRSAL y, menos aún, por motivos distintos que la lesión de la garantía institucional de la autonomía local. Sin embargo, no se descarta por el autor de estas líneas, aventurarse en el futuro en tan ardua y apasionante tarea.

2. LA TEORÍA DE LAS GARANTÍAS INSTITUCIONALES: ORIGEN Y DESARROLLO HISTÓRICO

La teoría de las garantías institucionales tiene un desarrollo histórico casi centenario, de modo que es conveniente ilustrar al lector con su origen y desenvolvimiento hasta nuestros días como paso previo a la valoración de las críticas que le han sido realizadas y su operatividad en la actualidad.

1. Origen doctrinal

Carl Schmitt es el creador de la teoría de las garantías institucionales, tal y como afirma en su obra Derechos de libertad y garantías institucionales en la Constitución del Reich (1931): «Yo concebí la idea de garantía institucional en mi Teoría de la Constitución (1928)». Es en estas dos obras donde expone con mayor amplitud su doctrina de las garantías institucionales como una técnica constitucional limitadora del poder legislativo. En todo caso, debemos ir adelantando que la teoría de las garantías institucionales está inserta en la compleja Teoría de la Constitución schmittiana -cuya primera traducción al español se debe a mi paisano Francisco Ayala-, es decir, no se puede comprender adecuadamente sin atender al sistema de ideas de este autor.

El concepto de garantía institucional lo trata Schmitt en el apartado IV del Capítulo 14 de su Teoría de la Constitución, distinguiéndolo de los derechos fundamentales. Según Schmitt,

«mediante la regulación constitucional, puede garantizarse una especial protección a ciertas instituciones. La regulación constitucional tiene entonces la finalidad de hacer imposible una supresión en vía legislativa. Con terminología inexacta se suele hablar aquí de derechos fundamentales, si bien la estructura de tales garantías es por completo distinta, lógica y jurídicamente, de un derecho de libertad. Ni aun cuando siquiera cuando se aseguran la garantía institucional derechos subjetivos de individuos o de corporaciones –lo que no es obligado-, hay ahí derechos fundamentales ningunos. La garantía institucional es, por su esencia limitada. Existe sólo dentro del Estado, y se basa no en la idea de una esfera de libertad ilimitada en principio, sino que afecta a una institución jurídicamente reconocida, que, como tal, es siempre una cosa circunscrita y delimitada, al servicio de ciertas tareas y ciertos fines».

De hecho, el ejemplo paradigmático de garantía institucional es el de la autonomía municipal consagrada por el art. 127 de la Constitución de 1919. Así lo manifiesta un poco más adelante:

«El instituto de la autonomía queda garantizado por ley constitucional del Reich, de manera que la institución de la administración municipal autónoma como tal no puede ser suprimida, y todas las leyes que por su contenido objetivo nieguen esta administración autónoma del municipio, o arrebaten su esencia, son inconstitucionales. Por el contrario, no se garantiza en esa prescripción un derecho a la existencia del municipio en particular, o de la asociación de municipios en particular. Por eso son posibles también anexiones de municipios, según derecho del país y contra la voluntad del municipio. Tampoco se fija el statu quo del contenido, existente en 14 de agosto de 1919, de las normas de administración autónoma contenidas en el derecho de los países; estas normas pueden ser cambiadas en cualquier momento por simple ley del país».

Asimismo es muy interesante esta otra consideración de Schmitt en la delimitación del concepto de garantía institucional, por la cual aun admitiendo el carácter de sujeto de derecho de los municipios y demás entidades locales los derechos de los que fueran titulares nunca pueden tratarse como «auténticos derechos fundamentales en el sentido del principio básico de distribución del Estado burgués de Derecho. Todas estas instituciones existen dentro del Estado, no antes y por encima de él. El auténtico derecho fundamental parte del individuo con su esfera de libertad ilimitada en principio. Una institución no puede darse como supuesta en manera semejante. El Estado moderno es una unidad política cerrada y, por esencia, el Status, es decir, un status total, que relativiza en su seno todos los otros statu. No puede reconocer en su seno ningún Status de Derecho público dado antes que él o sobre él, y por ello jurídicamente equiparado, y mucho menos miembros intermedios que sobresalgan por encima de él o junto a él, con independencia respecto de él, no puede tener relaciones de Derecho político, es decir, internas, sino sólo de Derecho internacional». Schmitt viene a explicar el fundamento teórico de la distinción entre los derechos fundamentales y las garantías institucionales. Ambas limitan al legislador, pero mientras los primeros se fundamentan el iusnaturalismo racionalista de la Ilustración en el que se sostiene la ideología liberal burguesa, las garantías institucionales obedecen a decisiones del constituyente por las que considera adecuado proteger instituciones que se consideran socialmente valiosas y, por ello, dignas de una especial protección frente al legislador. Al no hallarse en el núcleo esencial de la ideología liberal burguesa que predomina en la Constitución weimariana (cuestión esencial a la que dedica Schmitt especial atención en la obra para determinar el marco interpretativo de la misma, pues su Teoría de la Constitución es realmente una teoría del constitucionalismo liberal), la eficacia de las garantías institucionales no puede equipararse a la de los derechos fundamentales. Sólo un iusnaturalismo municipalista podría justificar que se otorgara a la garantía institucional de la autonomía local un tratamiento análogo al de los derechos fundamentales, lo que es una tesis inasumible por un jurista positivista.

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La Revista CEMCI es una publicación trimestral del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Agencia Pública Administrativa Local de la Diputación de Granada.

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ISSN 1989-2470

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