Número 28: Octubre a diciembre de 2015

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Revista CEMCI - Número 28

Tribuna: Competencias y servicios públicos antes y después de la modificación de la ley 7/1985, de 2 de abril producida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local.

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Competencias y servicios públicos antes y después de la modificación de la ley 7/1985, de 2 de abril producida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local.

Juan Francisco Parra Muñoz

El presente trabajo pretende aportar clarificación en el régimen de las competencias y servicios de los municipios tras la reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), con especial referencia a las problemática de la preeminencia o subordinación de la ley de régimen local de Andalucía, Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), y las normas de régimen local contenidas en el Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAA), a la normativa básica estatal de régimen local, LRBRL.

Sumario

1. Competencia y servicio público en el ámbito local: concepto y deslinde.

2. Clases de competencias y de servicios públicos: Hasta la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local.

-Con anterioridad a la reforma operada en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

- Determinación y atribución de competencias en la Ley de Autonomía Local de Andalucía.

- Enumeración de competencias en el Estatuto de Autonomía de Andalucía y en la Ley de Autonomía Local de Andalucía.

- Determinación y enumeración de servicios públicos locales en el Estatuto de Autonomía de Andalucía y en la Ley de Autonomía Local de Andalucía.

3. Prevalencia de la configuración legal del régimen de competencia y servicio público regulada en la LRBRL con respecto a la regulada en el EAA y en la LAULA.

4. Con posterioridad a la reforma operada en la ley reguladora de las bases de régimen local por la ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la administración local.

4.1. Competencias.

- Formas de atribución, clasificación y enumeración.

- Enumeración de las materias sobre las que los municipios pueden ejercer competencias en la nueva redacción del artículo 25 de la LRBRL.

- Modificación de la enumeración de las materias sobre las que puede ejercer competencias con respecto a la redacción anterior del artículo 25.2 de la LRBRL.

- Modificación de la enumeración de las materias sobre las que puede ejercer competencias con respecto a las competencias atribuidas a los Municipios por la LAULA y el EAA.

- Competencias en materia de educación.

4.2. Los Servicios públicos tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local.

- Servicios públicos sociales.

- Servicios públicos de salud.

1. COMPETENCIA Y SERVICIO PÚBLICO EN EL ÁMBITO LOCAL: CONCEPTO Y DESLINDE.

En primer lugar se ha de determinar el concepto de competencia y el de servicio público, y deslindar ambos, que la legislación de régimen local entrelaza; al respecto me remito en este tema a mi trabajo publicado en esta revista, en su número 24 correspondiente a octubre-diciembre de 2014, y bajo el título Naturaleza jurídica de los ingresos percibidos por empresas concesionarias y por empresas mixtas prestadoras de los servicios municipales de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas y legalidad del cobro o recaudación por parte de dichas entidades, en cuyo epígrafe 1, Servicio Público Municipal y Competencias Municipales, trato con detalle la cuestión

No obstante, como hilo introductorio baste recordar aquí que el legislador, dada la expresión utilizada en los artículos 25.1 y 85.1 de la LRBRL, puede inducir al error consistente en confundir e identificar los servicios públicos locales con las competencias municipales, o al menos con su concreción porque, si el art. 85.1 nos dice que son servicios públicos los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias, y acudimos a la fuente en donde se concretan estas competencias locales, que es el art. 25 LRBRL, su número 2 establece un listado de competencias locales sobre materias muy diversas de las que unas pueden ser consideradas servicios públicos pero otras no, con lo que podemos llegar a la conclusión de que todas aquéllas constituyen servicios públicos en sentido técnico, cuando no es así.

Asimismo es preciso recordar la definición doctrinal de servicio público en su sentido técnico: toda actividad material o técnica y de contenido económico y de titularidad pública, en cualquier caso positiva e indispensable para la vida social, prestada al público de una manera regular y constante mediante una organización de medios personales y materiales, y bajo un régimen jurídico especial, y que es prestada por la propia Administración o por terceros por delegación de ésta.

En consecuencia: las competencias de los municipios son las diversas materias o sectores sobre los que estos pueden actuar de acuerdo con su legislación de aplicación, mientras que el servicio público, en cuanto actividad material y técnica constituye una concreta competencia; por esto la actividad de servicio público constituye un ámbito competencial de las entidades locales, pero no todas las competencias de éstas quedan constreñidas a aquél.

2. CLASES DE COMPETENCIAS Y DE SERVICIOS PÚBLICOS: HASTA LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.

- Con anterioridad a la reforma operada en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Con anterioridad a la reforma operada en la LRBRL por la LRSAL, su artículo 7 atribuía a los entes locales dos clases o tipos de competencias en función de su naturaleza y forma de atribución: las propias, que solo podían ser determinadas por ley, y las atribuidas por delegación y cuyo régimen regulaban los artículos 7.3 y 27; y a su vez el artículo 28 permitía a los municipios la realización de “actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas, y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”, actividades que aunque denominaba el propio texto legal complementarias de otras Administraciones Públicas, había que entender que si el municipio las prestaba, las ejercía como competencias propias por habilitación expresa legal.

En este sentido, el artículo 25.1 atribuía un tertium genus o competencia de carácter residual al decir que “El Municipio para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Por su parte, el número 2 de dicho artículo garantizaba el ejercicio de competencias municipales en una serie de materias que enumeraba, competencias que habían de ejercitarse “en los términos de legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas”. Todos los operadores jurídicos locales encontramos en el artículo 25.1 una declaración o atribución de forma general de publicatio, es decir, la preceptiva declaración de servicio público para que una actividad pueda ser considerada como tal, con la consiguiente habilitación a los entes locales para la prestación como servicio público de cualquier clase o tipo de actividad siempre que se considerara que de forma más o menos directa contribuía a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. ¿Y qué actividad no reunía esta característica incluso sin forzar la imaginación? Prácticamente ninguna, con lo que los entes locales se lanzaron a una veloz carrera a prestar actividades y servicios con independencia de que constituyeran servicios públicos o actividades propias de otras Administraciones Públicas sin importar que se duplicaran los servicios, o que incluso llegara a ser prestado un mismo servicio en un municipio por varias Administraciones Públicas, ofreciendo la realidad variados ejemplos: desde centros de la tercera edad hasta escuelas infantiles, pasando por servicios de atención a la mujer o centros de drogodependencia, y así en un mismo término municipal nos podemos encontrar, en la actualidad, con un centro de la tercera edad gestionado por el municipio y con otro centro de la misma naturaleza gestionado por la Comunidad Autónoma (los supuestos reales son, como digo muy ricos y variados); pero también se ha de decir que todo esto se hacía con el conocimiento cuando no con la complacencia y el beneplácito de la Administración del Estado, y sobre todo, de la Comunidad Autónoma, que se ahorraban así (sobre todo esta última, pues ser la titular de las competencias en el mayor número de los supuestos) la prestación de los servicios públicos de su competencia, dando lugar a la hipertrofia en la prestación de los servicios públicos por parte de los municipios, con la perversa consecuencia de que en muchas ocasiones ha restado eficacia y recursos para prestar los servicios de los que éstos son titulares naturales, y como segunda, el déficit de tesorería de las haciendas locales.

A su vez, el artículo 26.1 establecía una serie de servicios públicos que enumeraba y que todos los municipios, en función de su población debían de prestar en todo caso, llamados por ello mínimos u obligatorios por la doctrina (todos los municipios con independencia de su población, los de población superior a 5.000 habitantes, los de población superior a 20.000 habitantes y los de población superior a 50.000 habitantes). Algunos de estos servicios públicos y otros que no tenían el carácter de mínimos, y enumerados en el artículo 86.3, podían prestarlos en régimen de monopolio.

Finalmente, el artículo 86.1 de la LRBRL habilitaba expresamente a los entes locales el ejercicio de la iniciativa económica que el artículo 128.2 de la Constitución atribuye con carácter general a las Administraciones Públicas.

En resumen, como la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 25.1 atribuía ex lege a los entes locales la realización de cuantas actividades y servicios públicos contribuyeran a satisfacer las aspiraciones de la comunidad vecinal había una publicatio legal de carácter general, para que los entes locales asumieran cuantos actividades prestacionales tuvieran la consideración de servicios públicos, conforme a la definición anteriormente dada del servicio público, pues los servicios públicos y las competencias tenían el carácter de numerus apertus.

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La Revista CEMCI es una publicación trimestral del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Agencia Pública Administrativa Local de la Diputación de Granada.

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ISSN 1989-2470

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