Número 34: Abril a junio de 2017

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Revista CEMCI - Número 34

Trabajos de Evaluación: Tasa de reposición de efectivos en los cuerpos de policía local y servicios de prevención y extención de incendios y salvamento. Falta de lógica y motivación jurídica en la regulación existente.

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Tasa de reposición de efectivos en los cuerpos de policía local y servicios de prevención y extención de incendios y salvamento. Falta de lógica y motivación jurídica en la regulación existente.

Francisco Sánchez Fonta

Sumario

Obligatoriedad, esencialidad y especialidades de estos servicios.

Peculiaridades de estos servicios

- Servicio de prevención y extinción de incendios y salvamento

- Policía Local

Restricciones a la incorporación de nuevo personal. Limitaciones presupuestarias

Contradicciones y normativa anual errática e inconsecuente.

Dificultades añadidas: contradicciones interpretativas en el cálculo de la ratio de endeudamiento.- uno de los requisitos para cubrir el 100% de la tasa de reposición. Cumplimiento de estabilidad presupuestaria

Tasa de reposición de efectivos.

Aplicación a las entidades locales. Consideraciones.

Interpretabilidad de la norma

Incumplimientos y responsabilidad patrimonial y de otros órdenes en las autoridades locales.

Legislación de seguridad privada

Giro en el proyecto de ley de presupuestos generales del estado para 2017: cambio en la normativa y vuelta a la lógica y racionalidad.

Mediante este estudio se trata de poner en tela de juicio la irracionalidad y falta de justificación de la normativa en cuanto a reposición de efectivos en dichos cuerpos y servicios en tanto que los mismos están sujetos además de a las restricciones del resto del funcionariado a requisitos especiales en su tramitación, que vienen a complicar aún más la reposición de los mismos y que se vienen manteniendo desde 2013 hasta la fecha sin que parezca lógica ni adecuada esta regulación más aún cuando se permite una tasa del 100% en numerosos sectores de la actividad pública y en general del 50% sin más límite que la existencia de las vacantes producidas en el ejercicio anterior para su incorporación a la oferta de empleo público correspondiente. Tan solo en el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2017 parece corregirse esta ilógica regulación. Este artículo se redacta cuando dicha Ley está muy próxima a su aprobación definitiva y publicación, y por tanto, su contenido, en cuanto a lo que aquí respecta, en su artículo 19, no ha sufrido ninguna modificación de relevancia que influya en el contenido de este artículo. En dicho artículo, se amplía la tasa de reposición de efectivos en las Administraciones Públicas al 100% en amplios sectores y servicios de las mismas, levantando las restricciones que venían siendo reguladas desde 2010, de forma notoria y afectando a los cuerpos de funcionarios que estudiamos en este artículo como ya veremos en las conclusiones.

1. OBLIGATORIEDAD, ESENCIALIDAD Y ESPECIALIDADES DE ESTOS SERVICIOS

En primer lugar, la prestación de estos servicios públicos es esencial y obligatoria y así lo define el art.25 y 26 de la Ley 7/85 de 2 de abril de Bases del Régimen Local en su redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local:

Art.25.2.f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.

En el artículo 26 define estos servicios como obligatorio en los municipios de más de 20.000 habitantes el servicio de prevención y extinción de incendios, pero el servicio debe quedar garantizado en todos los municipios a través del uso de fórmulas asociativas supramunicipales de gestión consorciada o mancomunada, teniendo las Diputaciones Provinciales la obligación de asegurar su prestación en todos los municipios (art.36 de la Ley 7/85 de 2 de abril de Bases del Régimen Local). Por su parte, la Policía Local es un servicio básico y esencial en todos los municipios que tengan creado el Cuerpo de Policía Local, por cuanto sus competencias son irrenunciables en cuanto a la seguridad ciudadana, orden público y tráfico y movilidad urbana, así como colaboración con la Administración de Justicia y otros Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.

En este sentido estos servicios no son susceptibles de externalizarse ni de ser prestados por gestión indirecta. Asimismo deben prestarse necesariamente por funcionarios públicos y no por personal laboral.

La nota diferencial de estos servicios con respecto al resto es evidente:

1º) Ambos tipos de servicios públicos deben prestarse necesariamente por funcionarios pues su desenvolvimiento y regulación legal establece que conlleva el ejercicio de la autoridad.

De esta forma el artículo 11 de la Ley 13/2001 de 11 de diciembre de Coordinación de las Policías Locales, establece que los miembros de los Cuerpos de Polícía Local tienen la condición de autoridad.

En el mismo sentido, la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía, en el art.38 regula estos Servicios de Prevención y Extinción de Incendios regulando sus competencia y estableciendo en su punto 2, establece que en ejercicio de sus funciones estarán revestidos de la condición de agentes de la autoridad.

En cuanto a lo dispuesto en el artículo 92.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local establece lo siguiente:

3. Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función pública.

2º) Son servicios que no pueden ser ejercidos más que por gestión directa, no admite ningún otro tipo de gestión, al conllevar ejercicio de autoridad no pueden ser susceptibles de ningún tipo de gestión indirecta ni de contratación con empresas privadas (levemente en el caso de la seguridad privada). Así el artículo 275 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público establece que no podrán gestionarse indirectamente mediante contrato de gestión de servicios públicos los que impliquen el ejercicio de la autoridad. En el mismo sentido el artículo 301 respecto de los contratos de servicios.

3º) Ello implica que su ejercicio debe ser ejercitado por funcionarios públicos debidamente capacitados, con superación de fases de oposición de pruebas específicas y formación académica oficial y en el caso de la Policía Local no caben interinidades. En el caso de la Policía Local no es posible la intervención de la Diputación Provincial u otras Administraciones para su gestión coordinada mediante Consorcios etc, solo caben convenios interadministrativas, para la prestación conjunta intermunicipal que tiene un ámbito muy limitado.

4º) En el caso de prevención y extinción de incendios, es frecuente su prestación mediante fórmulas asociativas supramunicipales, motivo para acendrar aún más su correcta cobertura.

5º) Estos servicios se fundamentan principalmente en el capital humano. Para su correcta prestación es fundamental el papel del personal, más que en ningún otro tipo de servicio dada la imposibilidad de recortar por otras vías el papel del funcionariado. Asimismo son servicios constantes, de 24 horas, sujetos a turnos y que deben ser contínuos, dado que en los servicios que atienden, por su carácter de urgentes y perentorios requieren una especial organización del servicio para la atención continua e ininterrumpida de los mismos.

6º) Son servicios públicos que se encuadran en sistemas coordinados interadministrativos de actuación y planes de seguridad y emergencias a nivel comarcal, provincial, autonómico o provincial dado el carácter universal de las funciones que se prestan no se circunscriben al ámbito municipal sino que se establecen con vocación de coordinación con otros cuerpos, de forma reglada a través de los convenios, planes o protocolos aprobados por las instituciones autonómicas y provinciales.

Todos estos aspectos básicos hacen aún más incomprensible las especiales trabas administrativas que se añaden para la reposición de las vacantes que se producen en los mismos introducidas por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

2. PECULIARIDADES DE ESTOS SERVICIOS

Es preciso explicar estas especialidades de estos servicios que los hacen peculiares respecto de los demás por lo que no resulta lógico someter la incorporación de nuevo personal en estos servicios a tasas de reposición de efectivos, sino a las necesidades efectivas de dotación, ya que la función de estos servicios es la protección de la seguridad, vida y patrimonio de las personas individual y colectivamente, derechos fundamentales y libertades públicas recogidos en nuestra Constitución española, nada menos que en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I, derechos de especial garantía y protección, como son el derecho a la vida y a la integridad física, a la libertad y a la seguridad, y otros derechos como el de propiedad, que deben quedar debidamente garantizados por los poderes públicos por mandato de la Constitución.

2.1. En cuanto al Servicio de prevención y extinción de incendios y salvamento.

La normativa atinente al caso que nos ocupa es muy tajante al respecto y se centra en la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía.

En su artículo 1 fija el objeto de estos servicios que abarcan también protección civil:

Artículo 1. Objeto.

Constituye el objeto de la presente Ley la regulación de la gestión de emergencias en Andalucía, entendida como conjunto de acciones de las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, dirigidas a la protección de la vida e integridad de las personas y los bienes, en situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofes y calamidades públicas, así como en aquellas otras situaciones no catastróficas, que requieran actuaciones de carácter multisectorial y la adopción de especiales medidas de coordinación de los servicios operativos.

Establece un cuadro de responsabilidades administrativas, de las cuales responde la Alcaldía-Presidencia como máximo responsable en materia de protección civil y de gestión de emergencias, y establece la siguiente responsabilidad genérica:

Artículo 49. Responsabilidad.

Podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa en materia de gestión de emergencias las personas físicas y jurídicas responsables de los mismos, aun a título de simple inobservancia, y conforme la tipificación, procedimiento, garantías y criterios establecidos en el presente título y, en su defecto, en el título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Dicha Ley describe una planificación conjunta a nivel autonómico, provincial, comarcal y local de coordinación entre Administraciones a través de los Planes de emergencia, Planes Directores etc, con el debido sentido de la colaboración y coordinación, estructurando un sistema en que nadie puede actuar aislado por sí mismo sino dentro de un plan de seguridad preconcebido. (arts.15 y siguientes), a saber el Acuerdo de 22 de noviembre 2011, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan Territorial de Emergencia de Andalucía (PTEAnd).

Esquema de coordinación y colaboración inteadministrativa y sujeta a planes directores territoriales jerarquizados en torno a un sistema nacional de protección civil que se encuadra en el Ministerio del Interior y que se regula en la nueva Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil. Estos servicios de protección civil el Servicio de Prevención y Extinción de Incendios juega un papel trascendental, estando obligado a informar en los planes de protección civil y asignándosele funciones básicas en los mismos y cuyas actuaciones no responden a un esquema de actuación errabundo ni improvisado sino que se establecen protocolos de actuación por cada tipo de siniestro o calamidad o intervención que se debe actuar con la descripción del material, del equipo operativo que debe intervenir en cada uno de ellos, de forma objetiva y necesaria por lo que los turnos y cuadrantes deben estar perfectamente delimitados a fin de que la atención quede cubierta conforme a dichos protocolos.

2.2 Policía local.

Igualmente, su actuación no es aislada, sino que responde a acciones coordinadas con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dentro de un Plan global sin perjuicio de los planes municipales. Así se les asigna la competencia de efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar comisión de actos delictivos en el marco de colaboración establecido en las Juntas de Seguridad. La normativa establece una ratio de 1,5 policías activos por cada 1.000 habitantes, cifra de la que está muy lejos este Ayuntamiento. Tiene un papel fundamental al igual que en el caso de los servicios antes estudiados en cuanto a que se le asignan la vigilancia y custodia de edificios e instalaciones, la ordenación, señalización y dirección del tráfico, la policía administrativa en los relativo a las ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia, policía judicial y principalmente “la prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad público, en la ejecución de planes de protección civil” entroncando aquí con lo dicho anteriormente conforme a la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía. Son notables la admisión de mayores competencias para el Cuerpo de Policía Local que vienen asumiendo (violencia de género, educación vial, expedientes sancionadores).

Por consiguiente, podemos concluir que estos servicios son esenciales, básicos y que afectan a la vida, seguridad de personas y bienes, que no pueden ser prestados más que por funcionarios públicos en condición de autoridad, sin posibilidad de adscribirle otro tipo de funcionarios de ningún modo y no son susceptibles de contratación con el sector privado, siquiera de forma puntual mediante la contratación de vigilancia y seguridad privada. Además su prestación se enmarca en una planificación global que escapa del mero marco municipal. Y por último, son servicios continuados sujetos a turnos que no admiten temporalidad ni excepción.

Las anomalías en su prestación pueden acarrear como veremos en el responsable de estos servicios responsabilidad administrativa, patrimonial y penal.

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Revista CEMCI

La Revista CEMCI es una publicación trimestral del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Agencia Pública Administrativa Local de la Diputación de Granada.

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ISSN 1989-2470

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