Número 34: Abril a junio de 2017

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Revista CEMCI - Número 34

Trabajos de Evaluación: La revisión de oficio en el régimen jurídico de las subvenciones concedidas por las entidades locales.

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La revisión de oficio en el régimen jurídico de las subvenciones concedidas por las entidades locales.

Jorge Daniel González Fol

Sumario

Introducción.

Supuestos en que cabe la revisión de oficio de los actos dictados en materia de subvenciones por las Entidades Locales.

Órganos competentes para proceder a la revisión de oficio.

El procedimiento.

- Consideraciones previas.

- El procedimiento de revisión de oficio.

Conclusiones.

Bibliografía.

1. INTRODUCCIÓN.

En la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, «LGS»), se regula, en su Título II, el reintegro de las subvenciones.

Dentro de dicho Título, se regulan en un primer capítulo aspectos generales relativos al reintegro (causas, naturaleza de los créditos y procedimientos para exigirlos, prescripción, sujetos obligados); y en el segundo capítulo se detalla el procedimiento de reintegro.

No obstante, bajo esta genérica denominación - el reintegro de subvenciones - se incluye el artículo 36 de la Ley consagrado a la "Invalidez de la resolución de concesión". Como puede anticiparse, dicha "invalidez" de la resolución de concesión de la subvención comprende dos tipos de supuestos: de nulidad radical, y de anulabilidad y, como es sabido, la revisión de oficio de actos y acuerdos constituye una técnica administrativa para declarar la nulidad de actos inscritos en el primero de los supuestos referidos.

Así, nos ocuparemos en las líneas siguientes de analizar los supuestos de nulidad de pleno Derecho de actos y acuerdos dictados por las Entidades Locales en materia de subvenciones, en particular deslindando éstos de otros supuestos de invalidez, y de los casos que podremos calificar de "ineficacia" de los actos dictados en materia de subvenciones; realizada la operación anterior, trataremos los órganos competentes para proceder a la revisión de oficio en el ámbito local; finalmente, antes de pasar a las conclusiones, examinaremos el procedimiento administrativo aplicable.

2. SUPUESTOS EN QUE CABE LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS DICTADOS EN MATERIA DE SUBVENCIONES POR LAS ENTIDADES LOCALES.

Como ya anticipábamos en la introducción, la LGS comprende un artículo 36 regulador de las causas de invalidez de la resolución de concesión de la subvención comprendido en el Título II, Capítulo I, dedicados ambos al reintegro de subvenciones.

Dicho artículo 36, es del siguiente tenor literal:

“1. Son causas de nulidad de la resolución de concesión:

a) Las indicadas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

b) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria y las demás normas de igual carácter de las Administraciones públicas sujetas a esta ley.

2. Son causas de anulabilidad de la resolución de concesión las demás infracciones del ordenamiento jurídico, y, en especial, de las reglas contenidas en esta ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3. Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

4. La declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas.

5. No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo siguiente.".

A continuación, el art. 37 comienza señalando que " 1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:[...].", y enumera una serie de supuestos que pueden agruparse básicamente en: i) incumplimiento de las condiciones necesarias para la obtención de la subvención; ii) incumplimiento de las obligaciones formales de gestión de la subvención, incluida su justificación; iii) incumplimiento de las obligaciones materiales de gestión de la subvención; iv) otros casos previstos en la normativa reguladora de la subvención concreta de que se trate.

La literalidad de ambos preceptos, sumada a su disposición sistemática en el cuerpo de la Ley, plantea una primera cuestión que se hace imprescindible tratar en punto a enmarcar con precisión el objeto del presente trabajo.

En efecto, el legislador realiza una regulación de los supuestos en que debe darse el reintegro de subvenciones que podríamos calificar de "holística", en que se comprende, de una parte, la invalidez de los actos administrativos que dan lugar al otorgamiento de la subvención y, de otra, aquéllos supuestos en que, no adoleciendo de defecto jurídico alguno tales actos administrativos que integran el procedimiento de concesión, se advierten por el órgano concedente deficiencias en la obtención de la subvención, su aplicación ó gestión, o bien la justificación de su utilización, que conllevan necesariamente, a fin de garantizar un correcto empleo de los fondos públicos, la devolución de la subvención en los términos y con los requisitos previstos en la Ley.

En este sentido, como ha apuntado MARTÍNEZ GINER , el objetivo principal de esta regulación del reintegro de las subvenciones no es otro que el de evitar el enriquecimiento injusto. Así, la jurisprudencia ha considerado que la subvención es una donación modal (STS 4 de febrero de 2005), sujeta a condición resolutoria (STS 13 de enero de 2003), por lo que el incumplimiento de sus condiciones determina la procedencia de devolver lo percibido.

Esta disposición sistemática del régimen de reintegro de las subvenciones ya fue criticada por el Consejo de Estado con ocasión de la emisión del Dictamen sobre el Anteproyecto de la Ley (Dictamen 1756/2003, de 26 de junio), en que señaló la improcedencia de incluir bajo la citada rúbrica de "reintegro de subvenciones" los supuestos de invalidez (mal denominados, por cierto, en dicho anteproyecto, "de nulidad", expresión censurada por el Consejo de Estado en el precitado dictamen y sustituida posteriormente por la más correcta "de invalidez"), apoyando su tesis sobre la base de la necesaria distinción entre validez y eficacia del Derecho y, por consiguiente, validez y eficacia de los actos administrativos.

Cobra todo su sentido esta crítica cuando se observa que la propia Ley hace referencia, tras regular los supuestos de invalidez, a "Causas de reintegro", cuando ya ha incluido los primeros dentro del Capítulo dedicado al reintegro, con lo que se evidencia una falta de fijeza de criterio del legislador a la hora de entender el "reintegro" en un sentido lato o en un sentido estricto.

Hecha esta primera diferenciación entre los supuestos de invalidez y de ineficacia de los actos administrativos dictados en materia de subvenciones, nos centraremos a continuación, en los primeros.

Así, debemos apuntar brevemente que el artículo 36 previamente reproducido, señala en su apartado primero unas causas de "nulidad", y en su apartado segundo causas de "anulabilidad".

Esta diferenciación, por lo demás necesaria para centrar completamente el enfoque de este trabajo, no presenta en sí mayores problemas, por cuanto:

- De una parte, los conceptos están claros. Son causas de nulidad las que imponen declarar la invalidez ex tunc del acto administrativo, y causas de anulabilidad aquellas cuya apreciación conlleva invalidar ex nunc el acto administrativo, que ha desplegado válidamente efectos hasta el momento en que se aprecia dicha causa.

- Y, de otra parte, el propio apartado tercero del art. 36 precitado explicita que "Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.", por lo que confirma que los casos llamados "de nulidad", lo son de pleno Derecho, y por tanto los que requieren de revisión de oficio de los correspondientes actos afectados, siendo los llamados de "anulabilidad", los sujetos a declaración de lesividad y posterior impugnación ante el oportuno órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de dicha jurisdicción. Todo ello, en suma, igual que sucedería con cualquier otro acto incurso en estas causas de invalidez.

Así, en lo subsiguiente, procederemos a analizar los supuestos de nulidad enunciados en el apartado primero del art. 36 de la Ley.

Éste señala que son causas de nulidad de la resolución de concesión, de una parte, las consabidas establecidas en el art. 62.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, aplicables a todo acto administrativo y, de otra, "b) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria y las demás normas de igual carácter de las Administraciones públicas sujetas a esta ley.".

Esta mención expresa de la LGS al art. 62.1 de la Ley 30/92 resulta, por lo demás, innecesaria, puesto que es obvio que, independientemente de que se explicite ó no en la legislación administrativa especial, las causas en nulidad de pleno Derecho de la legislación básica sobre procedimiento administrativo común son aplicables a todo procedimiento administrativo (salvo los que estén excluidos expresamente en virtud de norma con rango de Ley).

Pues bien, acudiendo a la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las citadas causas de nulidad de pleno Derecho - que, cabe destacar, se mantienen inalteradas en su formulación en el art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de de octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas - son las siguientes:

"a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.".

[...]


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La Revista CEMCI es una publicación trimestral del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Agencia Pública Administrativa Local de la Diputación de Granada.

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ISSN 1989-2470

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