Número 33: Enero a marzo de 2017

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Revista CEMCI - Número 33

Trabajos de Evaluación: La permuta en la administración local.

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La permuta en la administración local.

Iria Luisa Díaz Gavela y Fernando Aradas García

Sumario

Introducción

Concepto de permuta

Régimen jurídico aplicable a la permuta entre funcionarios de la administración local

Requisitos para su concesión

La permuta en la legislación autonómica

Conclusiones

Bibliografía

1.- INTRODUCCIÓN

Este trabajo pretende realizar un acercamiento a la figura de la permuta como una forma excepcional de provisión de puestos de trabajo y como una manifestación del derecho a la movilidad del funcionario público, derecho que ha sido matizado con el paso del tiempo, por la jurisprudencia, convirtiendo a la permuta en una manifestación más de una potestad discrecional de la Administración, en una forma de provisión atípica y residual.

Que el legislador no haya regulado a nivel estatal la permuta como forma de provisión de puestos con la suficiente claridad, hace que nos encontremos ante un confuso régimen jurídico que nos lleva a tener que analizar la aplicación de preceptos contenidos en normas que han sido aprobadas hace más de cincuenta años.

Este trabajo pretende aportar un poco de luz a esta cuestión sin que sea posible llegar a una conclusión que no admita dudas ni suscite debate en cuanto al régimen jurídico aplicable.

Con la misma cautela, y después de hacer referencia a la normativa existente en las distintas Comunidades Autónomas, se aborda el régimen jurídico aplicable a la permuta entre funcionarios de distintas entidades locales en la Comunidad Autónoma de Galicia, tras la aprobación de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de empleo público de Galicia que deja abierta la duda sobre si cabe o no la permuta entre funcionarios de distintas entidades locales en Galicia.

2.- CONCEPTO DE PERMUTA

La Real Academia española define la permuta como “cambio, entre dos funcionarios públicos, de los empleos que respectivamente tienen”.

En términos coloquiales, podríamos definir la permuta como la figura jurídica mediante la que dos funcionarios, que cumplan unos determinados requisitos, pueden “intercambiar” los puestos de trabajo que ocupan.

Técnicamente, la permuta de funcionarios de carrera entre dos Administraciones representa un supuesto de movilidad funcionarial que permite a dos funcionarios de carrera obtener, recíprocamente, una plaza de una determinada Administración a cambio de otra igual de la que es titular. Se produce un intercambio de plazas equivalentes entre dos funcionarios de carrera de dos Administraciones distintas. Además, como consecuencia del intercambio de plazas, se produce la adscripción a un nuevo puesto de trabajo. La permuta se configura, por tanto, como un intercambio de plaza-puesto de trabajo entre dos funcionarios de carrera.

La movilidad funcionarial abarca dos intereses contrapuestos, el derecho del funcionario a la movilidad y el interés de la Administración en tener capacidad de mover a sus funcionarios en interés de la organización. Pivota, por tanto, entre su consideración como un derecho o un deber del funcionario. Es por esto por lo que tradicionalmente se han configurado dos tipos de movilidad del funcionario:

  • Forzosa, como “deber” del funcionario y reflejo de un ejercicio más o menos intenso de la potestad de autoorganización de la Administración en la configuración de las estructuras administrativas y de los puestos de trabajo que las componen .
  • Voluntaria, como “derecho” del funcionario, que motiva que el legislador establezca diversas formas de movilidad funcionarial (concurso de puestos de trabajo, libre designación, comisión de servicios voluntaria, adscripción provisional, permuta...).

La permuta es un supuesto de movilidad voluntaria de los funcionarios de carrera, pues sólo se produce por interés de los trabajadores afectados y previa solicitud de los mismos.

No existe ni plaza ni puesto de trabajo vacante, si no que las plazas y los puestos están cubiertos y se produce su intercambio. Dichas plazas y puestos seguirán estando cubiertos pero por personas físicas diferentes. Estamos por tanto, también, ante una forma de provisión de puestos de trabajo que tiene carácter excepcional, que se concede o deniega por razones debidamente motivadas en el ejercicio de potestades discrecionales de la Administración, requiriendo por ello de motivación , y en la que es requisito indispensable el acuerdo de las Administraciones Públicas implicadas y la solicitud de los funcionarios.

3.- RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LA PERMUTA ENTRE FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

El artículo 103.3 de la Constitución Española es pieza clave en la configuración de nuestro sistema de empleo público reservando a la Ley la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, atribuyéndole al Estado la competencia exclusiva para dictar sus bases (artículo 149.1.18º “bases del régimen estatutario de los funcionarios”).

La dificultad de la regulación del estatuto básico del empleo público no radica en la reserva de Ley para su determinación, sino en determinar qué se entiende por “estatuto de los funcionarios públicos” o por “régimen estatutario”.

El Tribunal Constitucional ha señalado que, en relación con el contenido de estas expresiones, “sus contornos no pueden definirse en abstracto y a priori” pero en realidad debe entenderse comprendida en su ámbito “en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas” (SSTC 99/1987, de 11 de junio; 56/1990, de 29 de marzo o 37/2002, de 14 de febrero).

Para dar cumplimiento a este mandato constitucional se aprueba en el año 2007 el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP. Hoy refundido mediante Real Decreto Legislativo 5/2015). La publicación del EBEP supone un profundo cambio en el régimen jurídico del empleado público pero es cierto que dicho cambio no se puede considerar radical, puesto que necesita de un conjunto amplio de normas que lo materialicen. Esto ha provocado un problema interpretativo en relación con el derecho transitorio aplicable hasta que se dicten las correspondientes normas de desarrollo. Se ha perdido con la aprobación del EBEP la oportunidad de sentar con claridad las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, ya que el EBEP aunque aparece configurado como legislación básica y por tanto debería configurar ese común normativo aplicable a todo el territorio nacional, en realidad se configura para matizar la eficacia de la legislación básica, como señalan Fuentetaja y Parada en su obra “Derecho de la función pública”.

Se contienen en el EBEP previsiones que no fijan un mínimo común sino que dejan a las Comunidades Autónomas y al Estado la opción de aceptar o no, a través de su normativa propia, determinadas instituciones (como es el caso del personal directivo); en otros casos autoriza formas de gestión de distintas materias cuyo uso queda al arbitrio de cada Administración Pública (es el caso de la negociación colectiva) y en otros casos la regulación contenida en el EBEP (que debería tener carácter básico) aparece configurada con una suerte de carácter supletorio en defecto de legislación aplicable de la correspondiente Administración Pública.

Todo lo descrito dificulta determinar el régimen jurídico aplicable en cada materia y nos lleva a los operadores jurídicos a movernos en un terreno inestable en una materia tan importante y que afecta a un elevado número de personas aumentando la litigiosidad en el ámbito de la función pública.

Centrándonos en la cuestión que nos ocupa, intentaremos ir desgranando el régimen jurídico aplicable a la figura de la permuta en la Administración Local.

La provisión de puestos de trabajo (ya veíamos como la permuta es una forma excepcional de provisión) es el mecanismo destinado a elegir, entre las personas que ya tienen acreditada la capacidad mínima funcionarial por haber superado los procedimientos selectivos de ingreso, cuál de ellas es la que reúne la mayor idoneidad para el desempeño de un determinado puesto de trabajo.

El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) regula la provisión de puestos de trabajo en el Capítulo III del Título V, refriéndose a la permuta en el artículo 78 que dice:

[...]


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La Revista CEMCI es una publicación trimestral del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Agencia Pública Administrativa Local de la Diputación de Granada.

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