Número 22: Enero a marzo de 2014

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Revista CEMCI - Número 22

Trabajos de Evaluación: Seguridad jurídica en la revisión de oficio de las licencias urbanísticas.

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Seguridad jurídica en la revisión de oficio de las licencias urbanísticas.

Manuel Pérez Alcalá

Sumario

Introducción.

La regulación de la potestad revisadora. Entre los principios de legalidad y seguridad jurídica.

La efectividad de la revisión de oficio y la ponderación de los límites a su ejercicio.

La influencia del tiempo transcurrido como límite a la revisión de actos urbanísticos.

Conclusiones finales.

Bibliografía

1. INTRODUCCIÓN

Dentro de la regulación de la disciplina urbanística, recogida en el Título VI de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA), el último de su preceptos, artículo 190, regula la “Revisión de Licencias Urbanísticas y órdenes de ejecución”. Cierra por tanto el último capítulo (V) sobre disciplina urbanística, que tiene por finalidad regular la “La protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado”.

La ubicación sistemática del artículo 190 de la LOUA en el capítulo indicado explicita de inicio que el procedimiento de revisión de licencias urbanísticas tiene su fundamento en la necesidad de salvaguardar la legalidad, como consecuencia del principio constitucional recogido en el art. 9. ap.1 y 3 de la Constitución Española (CE), del que nace el mandando de sometimiento pleno de la Administración Pública a la ley y al Derecho (art. 103.1 de la CE). Sin embargo, también resulta ser un medio excepcional o último recurso para la consecución de dicho fin, ya que en el caso de los actos administrativos -entre los que analizaremos los de concesión de licencias urbanísticas- afecta a aquellos que son firmes, y su anulación, especialmente tratándose de actos favorables o declarativos de derechos, puede generar perjuicios que representen una quiebra inadmisible de otro principio constitucional, el de seguridad jurídica, consagrado en también en el art. 9.3 de la CE.

Es decir, la revisión es una potestad “bien singular y exorbitante” , enmarcada dentro de la potestad de autotutela administrativa, que permite la depuración legal de la actuación administrativa en búsqueda del objeto de los intereses generales. Y ello ante situaciones aparentemente revestidas de legalidad, y generalmente consolidadas en el tiempo. Dado que el ejercicio de esta potestad es admisible, en principio, en todo momento , y su ejercicio puede afectar gravemente a la seguridad jurídica, el legislador ha establecido los mecanismos para impedir que la misma “se convierta en un instrumento más lesivo que la afrenta a la legalidad que trata de restañar”.

El conflicto entre legalidad y seguridad jurídica que late en esta institución, se manifiesta en su regulación, informada por tales principios e interpretada con arreglo a ellos, sin que siempre haya de prevalecer uno frente al otro . De modo semejante, cuando se desciende al campo práctico de la aplicación del derecho, la influencia de esos principios en cada caso y la prevalencia definitiva de uno sobre el otro, se decide acudiendo al criterio corrector de la equidad. En congruencia con lo previsto en el art. 3.2 del CC, la autorización del recurso a la equidad como árbitro en cada caso concreto encuentra manifestación normativa expresa en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) . Los límites que dicho precepto señala para el ejercicio de la potestad de revisión, permiten su exclusión cuando su ejercicio, incluso constatado el vicio de nulidad , no resultara equitativo al implicar una quiebra inaceptable de la seguridad jurídica.

La naturaleza misma de la potestad de revisión de actos firmes, explica que en la práctica, uno de los factores determinantes para valorar su procedencia o su exclusión por razones de equidad, sea el tiempo transcurrido. Dado que afecta a actos firmes y puede hacerlo en cualquier momento, en numerosas ocasiones esos actos se han producido mucho tiempo atrás y sin que haya existido ninguna puesta en duda de su legalidad por vía de recurso administrativo, como es habitual en el caso de actos favorables o declarativos de derechos; en tanto que implica un ataque a una apariencia de legalidad, tanto más traumática será la declaración de nulidad cuanto por mayor tiempo haya regido esa apariencia; el tiempo por el que se mantiene un acto firme desplegando efectos jurídicos en apariencia legales, puede dar lugar a la consolidación de situaciones y adquisición de derechos por terceros de buena fe; la actitud, activa o pasiva, tanto de la Administración autora del acto como del destinatario de mismo, antes y después de su nacimiento, etc. Todos estos son factores cuya ponderación se antoja imprescindible para determinar la solución en cada caso y en los que el tiempo transcurrido suele desempeñar un papel protagonista. El tiempo transcurrido, unido a otras circunstancias, bien puede justificar la no revisión de acto nulo de pleno derecho o, por el contrario, carecer de entidad suficiente para impedirla.

Este trabajo tiene por objeto analizar la influencia del tiempo como límite a la potestad de revisión de actos firmes de concesión de licencia urbanística en el contexto de tensión entre legalidad y seguridad jurídica. Para ello nos referiremos a continuación a ese contexto general, y finalizaremos con un examen particular de la influencia del tiempo en estos procedimientos de revisión según la doctrina emanada, especialmente, de Consejo Consultivo de Andalucía.

2. LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD REVISORA. ENTRE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.

El artículo 190 de la LOUA establece en su apartado 1º que: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior [suspensión de la eficacia], las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, así como cualquier otro acto administrativo previsto en esta Ley, cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en esta Ley, deberán ser objeto de revisión por el órgano competente, de conformidad con lo establecido en legislación reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”

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